PPP項目實施全流程解讀

發(fā)布日期：2016-03-07來源：政府采購信息報/網(wǎng) 編輯：宋珍珍

[摘要]

　　文/唐蜜 張麗 吳怡雯 李根 黃飛翔 陳金茹 徐歡 王冠

　　PPP模式在我國處于初級應(yīng)用階段，政策制定者與實施者均處于探索實踐中，對這種模式的基本操作和流程均有待熟練掌握，對其理解和運用有待深化強化。為此，本期微信小編特別對PPP政府采購項目的階段流程和采購方式選取作了介紹和分析，希望對各地的PPP項目采購工作提供借鑒參考。

　　階段流程一目了然

　　識別階段

　　識別階段是PPP項目的起始階段，這一階段更多的是判斷，即判斷一個項目是否適合采用PPP模式。

　　這種判斷從PPP項目的計劃到論證，從財政部門、行業(yè)主管到社會資本，都需要判斷項目本身與PPP模式的契合度。如果兩者間的契合度比較低，那就沒必要再花太多精力去硬套PPP模式。

　　識別時，首先要通過總結(jié)近期相關(guān)領(lǐng)域PPP項目的實施情況，判斷該行業(yè)發(fā)展趨勢;其次要對項目識別階段的一些定義、概念中易于產(chǎn)生分歧之處進行解惑，避免錯誤理解和使用PPP模式;最后落實到執(zhí)行層面，當(dāng)一個項目經(jīng)過初步判斷具有使用PPP模式的條件和基礎(chǔ)后，那接下來應(yīng)當(dāng)由誰來推動相關(guān)工作，使項目順利進入準(zhǔn)備階段?這也是本階段需要明確的重要問題之一。

　　準(zhǔn)備階段

　　在項目準(zhǔn)備階段，需要進行實施方案編制、物有所值評價和財政承受能力論證等文件。其中，物有所值評價是為了解決項目“能不能”采用PPP模式完成的問題，而財政承受能力論證則主要是為了限制政府盲目上項目，減輕政府負(fù)債。

　　財政部《關(guān)于進一步做好政府和社會資本合作項目示范工作的通知》(財金[2015]57號)發(fā)布后，全國各省各縣市為爭取自己的項目進入PPP示范項目庫，通常都會聘請PPP專業(yè)咨詢公司開展項目準(zhǔn)備階段的咨詢工作，其中主要的咨詢服務(wù)內(nèi)容即為實施方案、物有所值評價和財政承受能力論證等編制工作。

　　采購階段

　　采購方式

　　采購方式通常由所在地財政部門最終確定。批準(zhǔn)了實施方案，就相當(dāng)于批準(zhǔn)了項目的采購方式。

　　1.競爭性磋商與競爭性談判區(qū)別：首先，在社會資本方的確定及候選社會資本方的推薦方法及評審標(biāo)準(zhǔn)方面，競爭性談判最終由“價格”決定，而競爭性磋商要看“綜合條件”。

　　第二，在程序和時限層面，競爭性磋商在總體上要寬于競爭性談判。

　　第三，在保證金層面，競爭性磋商明確規(guī)定，供應(yīng)商未按照磋商文件要求提交磋商保證金的，響應(yīng)無效，而競爭性談判無此明確規(guī)定。

　　第四，在重新評審標(biāo)準(zhǔn)上，競爭性磋商增加了重新評審的情形，賦予政府方更多權(quán)利。競爭性談判規(guī)定：“除資格性審查認(rèn)定錯誤和價格計算錯誤外，采購人或代理機構(gòu)不得以任何理由組織重新評審。”而競爭性磋商則規(guī)定：“除資格性檢查認(rèn)定錯誤、分值匯總計算錯誤、分項評分超出評分標(biāo)準(zhǔn)范圍、客觀分評分不一致、經(jīng)磋商小組一致認(rèn)定評分畸高或畸低的情形外，采購人或代理機構(gòu)不得以任何理由組織重新評審;采購人或代理機構(gòu)不得通過對樣品進行檢測、對供應(yīng)商進行考察等方式改變評審結(jié)果。

　　2.競爭性磋商如何應(yīng)對投資人退出：如果意向投資人在競爭性磋商文件發(fā)出后退出，那本次競爭性磋商無效，應(yīng)二次采購。如果一直沒有意向的投資人可推薦，建議選擇邀請供應(yīng)商的第一種方式：在省級以上財政部門指定媒體發(fā)布競爭性磋商公告。

　　采購流程

　　1.是否必須資格預(yù)審：依照《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》第五條規(guī)定：“PPP項目采購應(yīng)當(dāng)實行資格預(yù)審。項目實施機構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)項目需要準(zhǔn)備資格預(yù)審文件，發(fā)布資格預(yù)審公告，邀請社會資本和與其合作的金融機構(gòu)參與資格預(yù)審，驗證項目能否獲得社會資本響應(yīng)和實現(xiàn)充分競爭”。這里的“應(yīng)當(dāng)”是強制性規(guī)范，等同于“必須”，所以PPP項目采購必須實行資格預(yù)審。

　　2.資格預(yù)審具體流程：資格預(yù)審公告發(fā)布媒介。資格預(yù)審公告應(yīng)當(dāng)在省級以上人民政府財政部門指定的政府采購信息發(fā)布媒體上發(fā)布。

　　資格預(yù)審公告內(nèi)容。項目授權(quán)主體、項目實施機構(gòu)和項目名稱、采購需求、對社會資本的資格要求、是否允許聯(lián)合體參與、是否限定參與競爭的合格社會資本的數(shù)量及限定方法和標(biāo)準(zhǔn)，以及社會資本提交資格預(yù)審申請文件的時間和地點。

　　資格預(yù)審評審小組。項目實施機構(gòu)、代理機構(gòu)應(yīng)成立評審小組，負(fù)責(zé)PPP項目采購的資格預(yù)審和評審工作。評審小組由項目實施機構(gòu)代表和評審專家共5人以上單數(shù)組成，其中評審專家人數(shù)不得少于成員總數(shù)的2/3。評審專家可由項目實施機構(gòu)自行選定，但至少包含1名財務(wù)專家和1名法律專家。項目實施機構(gòu)代表不得以評審專家身份參加項目評審。

　　資格預(yù)審結(jié)果。有3家以上社會資本通過資格預(yù)審的，可繼續(xù)開展采購文件準(zhǔn)備工作;通過不足3家的，應(yīng)在調(diào)整資格預(yù)審公告內(nèi)容后重新組織資格預(yù)審;重新資格預(yù)審后仍不足3家合格的，可依法變更采購方式。

　　3.競爭性磋商采購只有一家供應(yīng)商符合要求如何處理：根照《財政部關(guān)于政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法有關(guān)問題的補充通知》，采用競爭性磋商方式的政府購買服務(wù)項目(含政府和社會資本合作項目)，符合要求的供應(yīng)商(社會資本)只有2家的，采購活動可繼續(xù)進行;符合要求的供應(yīng)商(社會資本)只有1家的，采購人(實施機構(gòu))或代理機構(gòu)應(yīng)終止并重新開展采購。

　　4.競爭性磋商供應(yīng)商由采購人、評審專家分別推薦的，專家推薦意見需公告。需注意的是，專家推薦意見要在成交階段發(fā)布。

　　執(zhí)行階段

　　項目執(zhí)行階段是指通過采購階段選定社會資本后，PPP項目協(xié)議正式簽署完成后的階段，這一階段標(biāo)志著PPP項目進入實質(zhì)運行階段。

　　在實踐中，很多業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，項目執(zhí)行階段的核心是項目實施管理，如果把PPP項目采購視為一場婚姻的話，那么對于PPP項目而言，更重要的是如何經(jīng)營好這段婚姻。因此，項目執(zhí)行階段實施管理是保證項目后期穩(wěn)定運營的有效途徑，穩(wěn)定運營才是判斷PPP項目成功與否的關(guān)鍵。在漫長的“婚姻”中，我們無法預(yù)期會發(fā)生的全部問題，但我們需要做到的是讓PPP項目漫長生命周期中的一切核心問題均有章可循。

　　移交階段

　　根據(jù)對PPP項目運作理解程度的不同，業(yè)界對于“移交”形式定義的理解還存在一定差異，字面上容易理解為PPP項目執(zhí)行完畢(特許經(jīng)營期滿)后項目資產(chǎn)的移交。

　　財政部《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)(財金【2014】113號文)中明確指出了“移交形式包括期滿終止移交和提前終止移交兩個階段”。除113號文規(guī)定外，若PPP項目采取TOT(Transfer-Operate-Transfer，移交-運營-移交)運作模式，項目開始前的第一T也應(yīng)屬于移交階段的范圍。即PPP項目移交階段的移交范圍包括“期前啟動移交”、“提前終止移交”和“期滿終止移交”。而從移交方式上看，又包括了“無償移交”和“有償移交”兩種。

　　采購方式合理選取

　　對于政府采購PPP項目，目前采購方式多傾向于較為剛性的公開招標(biāo)采購方式。然而，由于PPP項目特點復(fù)雜，采購對象多為公共服務(wù)，且隨著深化改革，政府采購的環(huán)境也在不斷發(fā)生變化，選擇何種采購方式、如何選擇，成為順利完成PPP政府采購項目的重中之重。那么，在六種法定政府采購方式中，哪幾種適用于PPP政府采購?其優(yōu)劣勢分別是什么?

　　公開招標(biāo)和邀請招標(biāo)

　　· 公開招標(biāo)

　　[優(yōu)勢]

　　程序公開透明：全國范圍內(nèi)發(fā)布招標(biāo)公告，開標(biāo)時當(dāng)眾開封投標(biāo)響應(yīng)文件，開標(biāo)結(jié)束后立即交于專家評審，并最后確定候選人，過程透明規(guī)范。

　　社會資本方競爭充分：招標(biāo)前通過社會媒體發(fā)出公告及公開發(fā)售標(biāo)書，能夠盡量地擴大和保障社會資本方的知情權(quán)，使符合條件的社會資本都有充分競爭的機會和權(quán)利。

　　降低成本：因為社會投資人的范圍擴大，符合條件的社會資本會更加多樣化，報價也就多樣化，公開發(fā)布公告，能夠?qū)ふ业阶罴训纳鐣Y本，從而降低成本。

　　[局限]

　　適用范圍有限：主要適用于采購需求中核心條件和技術(shù)經(jīng)濟參數(shù)明確、完整、符合國家法律法規(guī)及政府采購政策，且采購過程中不作更改的項目。PPP模式目前在我國處于大力推廣、積累經(jīng)驗的階段，PPP項目中符合這樣條件的項目不多。

　　招標(biāo)過程耗時長：從項目審批到公布中標(biāo)結(jié)果，要經(jīng)過很多程序，花費時間較多。

　　合同不允許談判：簽訂合同時，不得通過談判改變招投標(biāo)文件的實質(zhì)性條件。PPP項目采購評審結(jié)束后，采購結(jié)果確認(rèn)談判工作組的工作不涉及招標(biāo)文件的核心條款。

　　· 邀請招標(biāo)

　　招標(biāo)人選擇范圍：邀請招標(biāo)針對的是已經(jīng)對本次PPP政府采購項目有所了解的實體，而且事先已經(jīng)確定了投標(biāo)人的數(shù)量，即邀請招標(biāo)中投標(biāo)人的數(shù)目有限，競爭的范圍有限，招標(biāo)人擁有的選擇余地相對較小。公開招標(biāo)是針對一切潛在的法人或其他組織。

　　公開程度：公開招標(biāo)中的所有活動都須嚴(yán)格按預(yù)先制定的程序標(biāo)準(zhǔn)公開進行;邀請招標(biāo)沒有發(fā)布公告的程序，只是向潛在招標(biāo)人發(fā)布邀請，因此公開程度沒有公開招標(biāo)力度大，產(chǎn)生不法行為的可能性也大一些。

　　時間費用成本：雖然邀請招標(biāo)不經(jīng)歷發(fā)布公告環(huán)節(jié)，但還要經(jīng)歷信息采集環(huán)節(jié)后才能邀請潛在招標(biāo)人。在此方面，邀請招標(biāo)的程序較公開招標(biāo)復(fù)雜，時間成本也較大。

　　邀請招標(biāo)與公開招標(biāo)相比，降低了無人投標(biāo)而導(dǎo)致流標(biāo)的風(fēng)險，這對政府采購中一些價格波動較大、專業(yè)性較強商品的采購是很有必要的。

　　[總 結(jié)]

　　總體來說，邀請招標(biāo)在一定程度上彌補了公開招標(biāo)的缺陷。在邀請招標(biāo)過程中，當(dāng)招標(biāo)人對新建項目缺乏足夠的經(jīng)驗，對其技術(shù)指標(biāo)尚無把握時，可通過技術(shù)交流會等方式進行信息采集，在收集了大量的技術(shù)信息并進行評價后，再向選中的特定法人或組織發(fā)出招標(biāo)邀請書，邀請被選中的投標(biāo)人提出詳細的報價。

　　潛在投標(biāo)人可由招標(biāo)方篩選確定，這在某種程度上降低了時間和精力成本，還可防止惡性競爭。因此在適用范圍方面，在PPP政府采購項目專業(yè)性較強、市場上符合參數(shù)要求產(chǎn)品較少、招標(biāo)數(shù)量較少，以及招標(biāo)項目具有保密性的情況下，可采用邀請招標(biāo)采購方式。

　　單一來源采購

　　[優(yōu)勢]

　　1.供貨渠道穩(wěn)定。在單一來源采購中，項目法人與供貨商一般具有長期穩(wěn)定的合作關(guān)系，供貨渠道穩(wěn)定。

　　2.采購程序及操作時間相對較短。因為采購項目只針對一家供應(yīng)商，無需經(jīng)過競標(biāo)比價等這類復(fù)雜環(huán)節(jié)，因此單一來源采購程序較為簡化，大大縮短了采購時間。

　　[局限]

　　1.采購價格較高。單一來源采購不存在比較，不能形成競爭機制，而且產(chǎn)品一般都為進口，運費及關(guān)稅等附加費較高，致使采購標(biāo)的價格較高。

　　2.供貨周期較長。單一來源采購不能保證配件的及時供給，需提前儲備，因此存在占用采購方庫存資金的現(xiàn)象。

　　3.過于依賴特定一家供貨商，存在一定的風(fēng)險。由于單一來源采購是一對一的關(guān)系，如果供貨廠家缺貨，或在運送過程中出現(xiàn)問題，則不能保證采購標(biāo)的及時供給，存在一定的風(fēng)險。

　　4.容易滋生索賄受賄現(xiàn)象。

　　[總 結(jié)]

　　因此，除發(fā)生不可預(yù)見的緊急情況外，PPP項目應(yīng)盡量避免采用單一來源采購方式。

　　競爭性磋商和競爭性談判

　　· 競爭性磋商

　　[適用范圍]

　　根據(jù)有關(guān)規(guī)定，競爭性磋商采購方式的適用情形有五種：政府購買服務(wù)項目;技術(shù)復(fù)雜或性質(zhì)特殊、不能確定詳細規(guī)格或具體要求的;因藝術(shù)品采購、專利、專有技術(shù)或服務(wù)的時間、數(shù)量事先不能確定，不能事先計算出價格總額的;市場競爭不充分的科研項目，以及需要扶持的科技成果轉(zhuǎn)化項目;按招標(biāo)投標(biāo)法及其實施條例必須進行招標(biāo)的工程建設(shè)項目以外的工程建設(shè)項目。前三種主要適用于采購人難以事先確定采購需求或合同條款;第四種主要適用于科研項目采購中有效供應(yīng)商不足三家，以及需要對科技創(chuàng)新進行扶持的項目;第五種主要適用于政府采購工程類項目。

　　[評審方式]

　　1.分值設(shè)置應(yīng)與評審因素的量化指標(biāo)對應(yīng)，磋商文件中沒有規(guī)定的評審標(biāo)準(zhǔn)不得作為評審依據(jù)。

　　2.磋商小組成員應(yīng)獨立評價、打分并匯總得分。

　　3.貨物項目的價格分值占總分值的比重為30%至60%，服務(wù)項目的價格分值占總分值的比重為10%至30%。采購項目中含不同采購對象的，以占項目資金比例最高的采購對象確定其項目屬性。

　　4.價格分統(tǒng)一采用低價優(yōu)先法計算，即滿足磋商文件要求且最后報價最低的供應(yīng)商的價格為磋商基準(zhǔn)價，其價格分為滿分。其他供應(yīng)商的價格分統(tǒng)一按照下列公式計算：

　　報價得分=(磋商基準(zhǔn)價/最后磋商報價)×價格權(quán)值×100

　　不得去掉最后報價中的最高報價和最低報價。

　　5.根據(jù)綜合評分情況，按照評審得分由高到低順序推薦3名以上成交候選供應(yīng)商。

　　6.評審得分相同的，按照最后報價由低到高的順序推薦。

　　7.評審得分且最后報價相同的，按技術(shù)指標(biāo)優(yōu)劣順序推薦。

　　· 競爭性談判

　　[適用范圍]

　　根據(jù)《政府采購法》，可采用競爭性談判方式采購的情形有：招標(biāo)后沒有供應(yīng)商投標(biāo)或者沒有合格標(biāo)的或者重新招標(biāo)未能成立的;技術(shù)復(fù)雜或者性質(zhì)特殊，不能確定詳細規(guī)格或者具體要求的;采用招標(biāo)所需時間不能滿足用戶緊急需要的;不能事先計算出價格總額的。

　　《政府采購非招標(biāo)采購方式管理辦法》中增加了5種采用競爭性談判采購方式的情形：依法制定的集中采購目錄以內(nèi)，且未達到公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的貨物、服務(wù);依法制定的集中采購目錄以外、采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上，且未達到公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的貨物、服務(wù);達到公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)批準(zhǔn)采用非公開招標(biāo)方式的貨物、服務(wù);非采購人所能預(yù)見的原因或者非采購人拖延造成采用招標(biāo)所需時間不能滿足用戶緊急需要的。

　　[評審方式]

　　1.談判小組應(yīng)從質(zhì)量和服務(wù)均能滿足采購文件實質(zhì)性響應(yīng)要求的供應(yīng)商中，按報價由低到高的順序提出成交候選人。

　　2.公開招標(biāo)的貨物、服務(wù)采購項目，只有兩家投標(biāo)人響應(yīng)時，采購人、代理機構(gòu)報經(jīng)本級財政部門批準(zhǔn)后可與該2家供應(yīng)商進行競爭性談判采購。采購人、代理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)招標(biāo)文件中的采購需求編制談判文件，成立談判小組，由談判小組對談判文件進行確認(rèn)，談判小組推薦的成交候選人可以為2家。

　　[總 結(jié)]

　　競爭性磋商采購方式更適合PPP項目。在目前PPP項目數(shù)量多、投資金額巨大、政府快速推進的情況下，需要在較短時間內(nèi)，通過充分協(xié)商談判確定采購需求。同時，PPP項目的中標(biāo)候選人應(yīng)該是綜合實力最強，綜合能力最高和信譽最好的社會資本。通過對競爭性談判、競爭性磋商兩種采購方式的比較，競爭性磋商的采購方式最能滿足PPP項目對采購方式的要求，在選擇PPP項目的采購方式時，應(yīng)重點考慮采用競爭性磋商的采購方式。

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