PPP模式在存量城市道路項(xiàng)目中的應(yīng)用研究 ——以某市市政道路工程為例

發(fā)布日期：2016-04-01來源：現(xiàn)代PPP智庫(kù)編輯：宋珍珍

[摘要]

 

　　文/朱蘭俊丹

　　城市道路建設(shè)是我國(guó)城市發(fā)展的基礎(chǔ)，由于長(zhǎng)期處于政府的壟斷狀態(tài)下，政府意識(shí)到必須走公共服務(wù)社會(huì)化的道路，將市場(chǎng)化的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入城市道路建設(shè)之中。鑒于城市快速通道作為市政工程類項(xiàng)目，屬于公益性基礎(chǔ)設(shè)施，具有廣泛的使用空間;且目前全國(guó)通過PPP方式運(yùn)作的存量道路項(xiàng)目較少，因此，本文以某市市政道路存量項(xiàng)目(下文簡(jiǎn)稱“本項(xiàng)目”或“該項(xiàng)目”)為背景案例，分析PPP模式下該項(xiàng)目的運(yùn)作思路和運(yùn)作模式，體現(xiàn)PPP模式在存量市政道路方面的積極影響，發(fā)揮PPP模式在存量道路項(xiàng)目中可復(fù)制的標(biāo)桿效應(yīng)。

　　一、市政道路存量項(xiàng)目背景

　　本項(xiàng)目作為一條快速通道，直接承擔(dān)該市中心區(qū)對(duì)外的快速交通疏散功能，緩解城市交通擁堵狀況，滿足城市交通發(fā)展的需要。道路總長(zhǎng)約32.5公里，總概算約為 146億元，由該市市建委負(fù)責(zé)組織投資建設(shè)。　　該項(xiàng)目前期由該市財(cái)政局、市建委、某建設(shè)公司三方共同簽訂BT建設(shè)合同，以BT融資方式建設(shè)該條快速通道。政府通過分期回購(gòu)的方式，5年內(nèi)償還BT建設(shè)方的項(xiàng)目建造投入。從權(quán)屬上項(xiàng)目資產(chǎn)屬于政府所有，政府對(duì)BT建設(shè)方形成BT債務(wù)，納入政府債務(wù)的范圍內(nèi)。

　　二、市政道路存量項(xiàng)目PPP運(yùn)作意義

　　1、存量項(xiàng)目PPP運(yùn)作有效化解政府債務(wù)

　　通過PPP模式運(yùn)作，政府并不直接擁有項(xiàng)目資產(chǎn)，而是將資產(chǎn)的部分權(quán)益轉(zhuǎn)讓給社會(huì)資本，由社會(huì)資本向政府提供項(xiàng)目的可用性服務(wù)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)服務(wù)，保障市政道路的城市功能穩(wěn)定，政府并不對(duì)項(xiàng)目公司形成直接債務(wù)，而是按照政府購(gòu)買服務(wù)的方式，在PPP項(xiàng)目協(xié)議中約定將購(gòu)買服務(wù)的費(fèi)用納入財(cái)政預(yù)算中。

　　因此，存量項(xiàng)目采用PPP運(yùn)作方式對(duì)化解政府債務(wù)具有非常典型的意義。

　　2、提高運(yùn)營(yíng)維護(hù)服務(wù)能力，優(yōu)化運(yùn)營(yíng)管理機(jī)制

　　在市政設(shè)施項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)維護(hù)中引入PPP模式，可實(shí)現(xiàn)政府監(jiān)管與企業(yè)運(yùn)作相分離，促進(jìn)轉(zhuǎn)變政府職能和公共服務(wù)的供給方式，社會(huì)資本通過企業(yè)化運(yùn)作，在政府績(jī)效考核監(jiān)督下，有助于提高市政設(shè)施的公共服務(wù)效率，有助于建立獨(dú)立、公正、可行和高效的監(jiān)管機(jī)制。

　　3、降低財(cái)政負(fù)擔(dān)，提高政府資金使用效率

　　市政道路存量項(xiàng)目采用PPP模式，將原有BT模式下的支付時(shí)間拉長(zhǎng)，可以有效降低財(cái)政負(fù)擔(dān)，通過撬動(dòng)社會(huì)資本投資，使財(cái)政承受能力匹配更多的項(xiàng)目建設(shè)需求，促進(jìn)政府資金使用效率的提高。

　　4、使建設(shè)項(xiàng)目獲得較低成本的資金

　　當(dāng)前國(guó)家對(duì)PPP模式進(jìn)行大力支持，各金融機(jī)構(gòu)對(duì)PPP項(xiàng)目的支持力度都較大。該項(xiàng)目通過PPP運(yùn)作，可以以基準(zhǔn)利率獲得金融機(jī)構(gòu)的貸款，且周期較長(zhǎng)，這是其他建設(shè)模式所不能比擬的融資優(yōu)勢(shì)。

　　而該項(xiàng)目BT建設(shè)方實(shí)際的融資成本要高于基準(zhǔn)利率，因此，借助PPP運(yùn)作可以用較低成本的資金置換BT建設(shè)方的高成本資金。

　　5、PPP模式有利于促進(jìn)平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型

　　今年的人大會(huì)議上，李克強(qiáng)總理在政府工作報(bào)告中談及PPP項(xiàng)目時(shí)提出，“發(fā)揮有效投資對(duì)穩(wěn)增長(zhǎng)結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵作用。深化投融資體制改革，繼續(xù)以市場(chǎng)化方式籌集專項(xiàng)建設(shè)基金，推動(dòng)地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型改制進(jìn)行市場(chǎng)化融資，探索基礎(chǔ)設(shè)施等資產(chǎn)證券化，擴(kuò)大債券融資規(guī)模。完善政府和社會(huì)資本合作模式，用好1800億元引導(dǎo)基金，依法嚴(yán)格履行合同，充分激發(fā)社會(huì)資本參與熱情。”

　　2015年國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合相關(guān)部委出臺(tái)國(guó)辦發(fā)(2015)42號(hào)文，文件放開了國(guó)有政府投融資平臺(tái)公司參與PPP項(xiàng)目的限制，使PPP社會(huì)資本市場(chǎng)更加活躍。

　　本項(xiàng)目積極響應(yīng)國(guó)家政策，順應(yīng)PPP發(fā)展思路，允許國(guó)有政府平臺(tái)公司參與社會(huì)資本的競(jìng)爭(zhēng)，為國(guó)有政府平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型提供了很好的機(jī)會(huì)，有助于平臺(tái)公司發(fā)展經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)，構(gòu)建和優(yōu)化平臺(tái)公司的收入機(jī)制，進(jìn)行市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型。

　　三、市政道路存量項(xiàng)目運(yùn)作方式

　　(一)項(xiàng)目運(yùn)作模式

　　結(jié)合項(xiàng)目特征及國(guó)家政策，本項(xiàng)目采用在建工程TOT運(yùn)作方式，即“移交-運(yùn)營(yíng)-移交”模式。通過公開采購(gòu)社會(huì)資本回購(gòu)項(xiàng)目工程資產(chǎn)，不再占用BT建設(shè)方資金，降低項(xiàng)目整體建設(shè)成本，延長(zhǎng)政府付費(fèi)期限，化解政府存量債務(wù)。

　　本項(xiàng)目運(yùn)作中，無須政府對(duì)現(xiàn)有道路資產(chǎn)進(jìn)行移交，而是由社會(huì)資本直接對(duì)BT建設(shè)方進(jìn)行工程回購(gòu)，BT建設(shè)方將項(xiàng)目移交給社會(huì)資本，并由社會(huì)資本進(jìn)行道路的管養(yǎng)維護(hù)和道路相關(guān)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的開發(fā)經(jīng)營(yíng)。

　　項(xiàng)目公司通過政府支付服務(wù)費(fèi)、經(jīng)營(yíng)性開發(fā)收入實(shí)現(xiàn)合理的投資回報(bào);經(jīng)營(yíng)期限結(jié)束后項(xiàng)目公司將全部資產(chǎn)無償移交給政府指定主體。

　　(二)項(xiàng)目實(shí)施思路

　　1、項(xiàng)目資產(chǎn)轉(zhuǎn)移及回購(gòu)

　　由于本項(xiàng)目是市政道路存量項(xiàng)目，項(xiàng)目資產(chǎn)轉(zhuǎn)移及回購(gòu)的主要條件應(yīng)在社會(huì)資本采購(gòu)前與BT建設(shè)方完成主要談判工作，并作為采購(gòu)文件的組成部分。

　　2、采購(gòu)社會(huì)資本，成立項(xiàng)目公司

　　通過公開采購(gòu)方式選定社會(huì)資本，并出資成立項(xiàng)目公司。由于本項(xiàng)目考慮到融資需求，項(xiàng)目公司的自有資金應(yīng)達(dá)到整個(gè)項(xiàng)目投資的20%，項(xiàng)目公司成立后可以根據(jù)融資需要進(jìn)行增資。

　　3、簽訂補(bǔ)充協(xié)議

　　社會(huì)資本成立項(xiàng)目公司后，由市政府、BT項(xiàng)目建設(shè)方與項(xiàng)目公司簽訂《項(xiàng)目回購(gòu)補(bǔ)充協(xié)議》變更工程回購(gòu)主體，由項(xiàng)目公司融資支付BT建設(shè)方的項(xiàng)目回購(gòu)款，項(xiàng)目公司通過回購(gòu)項(xiàng)目取得道路資產(chǎn)。

　　在此融資結(jié)構(gòu)中，原有BT融資債務(wù)由項(xiàng)目公司直接償還，實(shí)現(xiàn)了政府債務(wù)的出表及結(jié)構(gòu)優(yōu)化。同時(shí)由金融機(jī)構(gòu)向項(xiàng)目公司提供貸款，分批次支付項(xiàng)目工程費(fèi)用。

　　(三)項(xiàng)目收益來源

　　本項(xiàng)目政府購(gòu)買服務(wù)的支出納入財(cái)政預(yù)算，項(xiàng)目公司以政府購(gòu)買服務(wù)的穩(wěn)定現(xiàn)金流入以及項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)維護(hù)、經(jīng)營(yíng)性開發(fā)收入作為還款來源。

　　圖1：項(xiàng)目公司回報(bào)機(jī)制

　　雖然屬于公益性項(xiàng)目，但本項(xiàng)目仍然存在經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)的發(fā)展空間，可以對(duì)道路規(guī)劃建設(shè)的沿線設(shè)施廣告、停車場(chǎng)等服務(wù)性設(shè)施等開發(fā)。

　　(四)關(guān)鍵問題分析

　　1、稅費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)

　　本項(xiàng)目對(duì)存量資產(chǎn)PPP項(xiàng)目未來的稅收政策趨勢(shì)進(jìn)行了分析，考慮到目前財(cái)政部和國(guó)家稅務(wù)總局并未就PPP項(xiàng)目出臺(tái)專門的稅收政策，但是財(cái)政部在《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目會(huì)計(jì)核算案例》(PPP叢書/財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作中心出版)中提出，PPP項(xiàng)目公司取得政府購(gòu)買服務(wù)款項(xiàng)，可固定收益部分即本項(xiàng)目可用性服務(wù)費(fèi)可按照金融資產(chǎn)的利息收入繳納營(yíng)業(yè)稅，即可實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目公司購(gòu)買服務(wù)收入差額納稅，稅率約為5.6%。若財(cái)政部未來牽頭出臺(tái)PPP相關(guān)稅收辦法，則很可能按差額繳納5.6%安排。

　　因此，在營(yíng)改增或者出臺(tái)新的PPP稅收政策的情況下，項(xiàng)目公司營(yíng)業(yè)收入納稅額約為政府購(gòu)買服務(wù)和項(xiàng)目公司回購(gòu)?fù)顿Y差額的5%-6%。

　　2、道路資產(chǎn)回購(gòu)

　　本項(xiàng)目由項(xiàng)目公司通過PPP貸款置換政府BT債務(wù)，BT回購(gòu)時(shí)采用一次回購(gòu)多次支付的方式?；刭?gòu)的事宜由政府(市財(cái)政局、市建委和市審計(jì)局等部門)負(fù)責(zé)與BT建設(shè)方談判確定，作為項(xiàng)目社會(huì)資本采購(gòu)的條件。

　　3、項(xiàng)目資產(chǎn)移交

　　項(xiàng)目公司運(yùn)維范圍內(nèi)資產(chǎn)的維護(hù)移交由原資產(chǎn)建設(shè)單位向項(xiàng)目公司移交，移交時(shí)移交單位應(yīng)提供完整的竣工驗(yàn)收資料。同時(shí)，項(xiàng)目公司有權(quán)參照國(guó)家相關(guān)驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)對(duì)資產(chǎn)進(jìn)行檢查檢測(cè)，項(xiàng)目資產(chǎn)不符合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的，在原建設(shè)單位修復(fù)達(dá)到相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)前，項(xiàng)目公司有權(quán)拒絕接受移交。

　　四、總結(jié)

　　結(jié)合具體案例分析，在PPP模式下，通過變更BT回購(gòu)主體，將原有BT融資債務(wù)由項(xiàng)目公司直接償還，盤活存量資產(chǎn)，緩解政府財(cái)政壓力;借助引入專業(yè)運(yùn)營(yíng)主體，合理化解傳統(tǒng)政府服務(wù)供應(yīng)過程中的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)水平;優(yōu)化運(yùn)營(yíng)管理結(jié)構(gòu)，推動(dòng)城市道路運(yùn)維能力與效率提升;優(yōu)化政府監(jiān)管方式，注重經(jīng)濟(jì)效益社會(huì)效益相統(tǒng)一。

　　由此可見，快速通道在建工程領(lǐng)域PPP運(yùn)作方式具有較強(qiáng)的示范性、創(chuàng)新性和可推廣性。

【相關(guān)閱讀】

• 建筑民企PPP項(xiàng)目再獲政策利好
• 全國(guó)首條PPP高速公路項(xiàng)目開通運(yùn)營(yíng)
• PPP模式助力九江治水 總投資達(dá)76.99億元
• 中國(guó)鐵建聯(lián)合體中標(biāo)122.95億元公路PPP項(xiàng)目
• 中國(guó)PPP發(fā)展形成“三大方陣”
• 第三屆中國(guó)PPP論壇在北京舉辦 聚焦“正本清源，規(guī)范發(fā)