新建PPP項目審批制度實務探討

發(fā)布日期：2016-04-05來源：PPP知乎編輯：宋珍珍

[摘要]

　　中國財政科學研究院 趙陽光

　　根據(jù)我國相關法律法規(guī)，項目審批制度主要有審批制、核準制和備案制。審批制應用于政府投資項目，核準制應用于企業(yè)投資的重大項目和限制類項目，備案制應用于企業(yè)投資的其他項目。由于PPP模式是政府和社會資本風險共擔、利益共享的全生命周期合作，在投資主體、資金來源、項目類型上存在混合性、復雜性和特殊性，導致各地在管理PPP項目投資時產生了諸多困惑。

　　目前，實踐中對于新建PPP項目審批制度的理解主要有兩種。一種是按是否有社會資本，如有社會資本就走核準或備案;另一種是按是否有政府投資，如有政府投資則一律審批。

　　上述兩種理解在理論上都具有一定合理性，在實踐中也具有簡便性。但筆者認為，從實踐的角度出發(fā)，應當以現(xiàn)有法律法規(guī)為準繩，對新建PPP項目類型進行細化，明確不同情況下適用的不同制度，以保證行為的合法性和合理性。根據(jù)《國務院關于投資體制改革的決定》(國發(fā)〔2004〕20號，以下簡稱《投資改革決定》)規(guī)定，“對于企業(yè)不使用政府投資建設的項目，一律不再實行審批制，區(qū)別不同情況實行核準制和備案制。其中，政府僅對重大項目和限制類項目從維護社會公共利益角度進行核準，其他項目無論規(guī)模大小，均改為備案制……”實施核準制的項目類型主要依據(jù)為2014年的《政府核準的投資項目目錄》(以下簡稱《核準目錄》)。《投資改革決定》下文又對政府投資做出了界定：“政府投資資金按項目安排，根據(jù)資金來源、項目性質和調控需要，可分別采取直接投資、資本金注入、投資補助、轉貸和貸款貼息等方式。”

　　因此可以確定，如PPP項目中有政府的資本金注入、投資補助、轉貸和貸款貼息，則屬于政府投資建設的項目，應當實行審批制;如PPP項目為使用者付費項目，并由社會資本自籌自建，不涉及財政資金的使用，則應根據(jù)《核準目錄》及相關規(guī)定進一步確定適用核準制還是備案制。這里存在的難點在于，對于不涉及政府資本金注入、付費機制為政府付費或可行性缺口補助的新建PPP項目，應當如何定性。筆者認為，按照十八屆三中全會的精神，要發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，進一步簡政放權，推動國家治理能力和治理體系的現(xiàn)代化。因此，由項目公司完成的融資、建設、運營行為應定性為企業(yè)自主投資行為，而非政府投資行為，若項目資本金中無政府或政府代表出資，即使涉及到財政資金的支付行為，也不應當適用審批制，應根據(jù)項目的公益性、重要性以及相關法律法規(guī)確定適用核準制或備案制。雖然審批制下涉及政府投資補助、轉貸和貸款貼息方式的項目有一道“資金申請報告”的審批和把關，但目前財政部針對涉及財政承諾的PPP項目已經設計了財政承受能力評價，能夠充分、科學及合理地評估財政的可持續(xù)性。

　　圖1 新建PPP項目審批制度

　　審批制下涉及的審批文件主要有：項目建議書、可行性研究報告和開工報告?！稕Q定》規(guī)定，“對于政府投資項目，采用直接投資和資本金注入方式的，從投資決策角度只審批項目建議書和可行性研究報告，除特殊情況外不再審批開工報告，同時應嚴格政府投資項目的初步設計、概算審批工作;采用投資補助、轉貸和貸款貼息方式的，只審批資金申請報告。”因此，采取股權合作形式的新建PPP項目，僅需審批項目建議書和可行性研究報告。核準制下，項目公司僅需向政府提交項目申請報告，不再經過批準項目建議書、可行性研究報告和開工報告的程序。備案制下，項目公司依據(jù)省級人民政府的相關規(guī)定向當?shù)氐牡胤秸顿Y主管部門備案。

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