區(qū)域開發(fā)PPP項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

發(fā)布日期：2016-04-19來源：PPP產(chǎn)業(yè)大講堂編輯：宋珍珍

[摘要]

　　區(qū)域開發(fā)是為滿足區(qū)域社會主體自我存在和發(fā)展需要，而進(jìn)行的包括經(jīng)濟(jì)開發(fā)、社會開發(fā)、文化開發(fā)和生態(tài)環(huán)境開發(fā)活動。區(qū)域開發(fā)的最終目標(biāo)是要達(dá)到區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會，文化結(jié)構(gòu)與功能轉(zhuǎn)變。區(qū)域開發(fā)因其投資規(guī)模大和運(yùn)作的復(fù)雜而特別適用于采用PPP方式進(jìn)行運(yùn)作，南京卓遠(yuǎn)公司根據(jù)現(xiàn)有的區(qū)域開發(fā)PPP項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)，對區(qū)域開發(fā)PPP項(xiàng)目參于方較關(guān)心的問題進(jìn)行了總結(jié)和解答如下：

　　Q1:區(qū)域開發(fā)有哪幾種模式，具體表現(xiàn)形式是如何?

　　區(qū)域開發(fā)大體上可分為政府主導(dǎo)、市場自發(fā)主導(dǎo)、政企協(xié)同主導(dǎo)三種模式。

　　政府主導(dǎo)表現(xiàn)為(1)政府對開發(fā)區(qū)域的土地運(yùn)營、風(fēng)貌控制、開發(fā)商的選取與開發(fā)行為擁有基本壟斷的控制力;(2)政府較大程度的介入了區(qū)域的開發(fā)與經(jīng)營等盈利領(lǐng)域。

　　市場自發(fā)主導(dǎo)表現(xiàn)為(1)在市場規(guī)治規(guī)則的較少約束下，開發(fā)主體通過競爭機(jī)制主導(dǎo)開發(fā)過程;(2)在事先的規(guī)劃與事后的考核調(diào)整方面，政府或參與力度較弱、或參與時機(jī)存在日時滯。

　　政企協(xié)同主導(dǎo)表現(xiàn)為(1)參與方追求政府公共權(quán)力與市場自發(fā)秩序的良性互動，來保證政府在一定的法律框架下對于私人開發(fā)活動的足夠監(jiān)督與有效引導(dǎo);(2)政府在規(guī)則制定、信息溝通、項(xiàng)目招投標(biāo)、區(qū)域風(fēng)貌與規(guī)劃控制等方面擁有較大的主動權(quán)。

　　Q2:什么樣的區(qū)域開發(fā)項(xiàng)目適宜采用PPP模式?

　　從財(cái)務(wù)可行性上講，只要能產(chǎn)生穩(wěn)定的未來可預(yù)期的現(xiàn)金流的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目均可采用PPP模式進(jìn)行建設(shè)，在區(qū)域開發(fā)領(lǐng)域，地方政府可梳理的項(xiàng)目包括產(chǎn)業(yè)新城項(xiàng)目、生態(tài)旅游區(qū)項(xiàng)目和新市鎮(zhèn)項(xiàng)目三種類型。

　　產(chǎn)業(yè)新城包括經(jīng)營性用地開發(fā)等盈利性項(xiàng)目、污水、垃圾處理等準(zhǔn)公益性項(xiàng)目及市政道路、生態(tài)綠地等公益性項(xiàng)目，十分適合采用PPP模式。

　　生態(tài)旅游區(qū)雖然包括大量的生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)等公益性項(xiàng)目，但其有門票收入、特許經(jīng)營收入等現(xiàn)金流入，適合以特許經(jīng)營、政府補(bǔ)貼、政府購買服務(wù)等形式包裝成PPP項(xiàng)目。

　　新市鎮(zhèn)開發(fā)包含土地收儲、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)提供等內(nèi)容，有一定的現(xiàn)金流入，但盈利性較低，適合以政府補(bǔ)貼、政府購買服務(wù)等形式包裝成PPP項(xiàng)目。

　　Q3:如何理解區(qū)域開發(fā)采用PPP模式的必要性與合理性?

　　區(qū)域開發(fā)，我們理解為：城鎮(zhèn)化建設(shè)與改造的參與方在符合國家以及當(dāng)?shù)匾?guī)劃的前提下，對擬開發(fā)建設(shè)的區(qū)域進(jìn)行一體化的改造、建設(shè)與開發(fā)。

　　區(qū)域開發(fā)作為整體性較強(qiáng)的城鎮(zhèn)化建設(shè)與改造模式，其涵蓋的范圍廣，相關(guān)參與方多，亦需要相關(guān)參與方具備較強(qiáng)的合作能力。

　　鑒于上述區(qū)域開發(fā)的特征，區(qū)域開發(fā)對資金需求量大，開發(fā)運(yùn)營周期長，涉及領(lǐng)域廣(包括土地一級開發(fā)、市政基礎(chǔ)設(shè)施、交通設(shè)施、公共事業(yè)設(shè)施等多方面的工作，單獨(dú)由政府或政府平臺公司完成難免會出現(xiàn)資金缺口，進(jìn)而導(dǎo)致區(qū)域開發(fā)進(jìn)程停滯并影響城鎮(zhèn)化建設(shè)的進(jìn)度。而單獨(dú)由社會資本方進(jìn)行開發(fā)建設(shè)與運(yùn)營管理，則對社會資本方的開發(fā)建設(shè)能力與綜合水平有較高的要求，亦可能因與政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的溝通不暢對項(xiàng)目產(chǎn)生不良影響。此外由于區(qū)域開發(fā)涉及公用事業(yè)與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，受限于相關(guān)行業(yè)法律法規(guī)的限制，單獨(dú)由社會資本方完成亦不具有法律規(guī)制范圍內(nèi)的可操作性。

　　在區(qū)域開發(fā)中使用PPP模式，可發(fā)揮政府方與社會資本方的各自優(yōu)勢。一般由政府方與社會資本方合作設(shè)立項(xiàng)目單位，由項(xiàng)目單位進(jìn)行片區(qū)開發(fā)的主要工作，政府提供法律法規(guī)政策方面的指導(dǎo)與意見，亦可作為公共服務(wù)的提供方為項(xiàng)目單位提供更加優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)與政府服務(wù)。而社會資本方則可有效利用其資金方面的優(yōu)勢或項(xiàng)目經(jīng)營管理方面的優(yōu)勢參與區(qū)域開發(fā)，并按談定的合作模式獲取可預(yù)期的穩(wěn)定回報(bào)與收益;同時，亦可根據(jù)不同區(qū)域開發(fā)項(xiàng)目的實(shí)際情況引入其他參與方共同作為項(xiàng)目單位的合作方完成項(xiàng)目，以保證區(qū)域開發(fā)的進(jìn)度與質(zhì)量。

　　Q4:采用PPP模式進(jìn)行區(qū)域開發(fā)有什么優(yōu)劣勢?

　　優(yōu)勢：從公共部門的角度來看，(1)減少了公建配套設(shè)施的投入;(2)增加政府稅收及潛在的非現(xiàn)金收益(政府形象、就業(yè)機(jī)會等);(3)充分利用私人開發(fā)商的開發(fā)經(jīng)驗(yàn)及創(chuàng)造力;(4)有利于加快項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)程;(5)公共、私營的合作關(guān)系會使政府通過整個進(jìn)程加強(qiáng)對項(xiàng)目的控制，從而有利于實(shí)現(xiàn)更多的政府公共目標(biāo)。從私營部門的角度看，(1)創(chuàng)造更利于協(xié)作的政策環(huán)境;(2)如果需要，政府可提供資金或政策支持;(3)降低開發(fā)成本及商業(yè)風(fēng)險;(4)有公共機(jī)構(gòu)參與投資的項(xiàng)目更容易得到政府的批準(zhǔn)，批準(zhǔn)的進(jìn)程也進(jìn)程也會加快。

　　劣勢：從公共部門的角度來看(1)既作為土地的出售人，又作為土地的經(jīng)營開發(fā)者的各自固有利益之間的潛在沖突;(2)會弱化公共部門對項(xiàng)目的規(guī)劃設(shè)計(jì)、開發(fā)建設(shè)的宏觀控制力。從私營部門的角度看，(1)公共部門的期望值不是隨著市場的變化而變化;(2)公共部門對政治環(huán)境的變化非常敏感，容易受影響而發(fā)生變化。

　　Q5:PPP區(qū)域開發(fā)會涉及哪些主體?各主體的角色如何?

　　PPP區(qū)域開發(fā)的主體一般包括政府方、社會資本方、服務(wù)提供方。

　　政府方一般作為PPP模式的發(fā)起者，通過政府平臺公司或其下屬單位作為項(xiàng)目公司的合作設(shè)立者之一，由項(xiàng)目公司作為區(qū)域開發(fā)的主要執(zhí)行者，政府方為項(xiàng)目公司提供必要的政策便利與公共服務(wù)(如相關(guān)項(xiàng)目審批與政策建議等)。結(jié)合項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)，政府方也可能對項(xiàng)目公司進(jìn)行直接投資或通過財(cái)政補(bǔ)貼等方式支持項(xiàng)目公司的區(qū)域開發(fā)進(jìn)程;政府方同時亦會在項(xiàng)目開發(fā)運(yùn)營周期內(nèi)與社會資本方共同分享收益，并于項(xiàng)目開發(fā)運(yùn)營周期屆滿后，根據(jù)項(xiàng)目的實(shí)際情況收回部分項(xiàng)目的所有權(quán)(如高速公路、城鎮(zhèn)綠地公園等)。

　　同時政府方應(yīng)同時作為監(jiān)管者，適時對相關(guān)政府采購、招投標(biāo)、競爭性磋商等流程進(jìn)行監(jiān)督與管理。

　　在部分區(qū)域開發(fā)項(xiàng)目中，若涉及土地一級開發(fā)，政府方還需要協(xié)助項(xiàng)目公司共同完成相關(guān)土地征收拆遷手續(xù)、農(nóng)轉(zhuǎn)用手續(xù)以及地上附著物與地上房屋的征收拆遷事宜。

　　對政府方而言，如何使政府采購、招投標(biāo)等流程既符合國家法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，又保證項(xiàng)目開發(fā)的時間節(jié)點(diǎn)與靈活性，同時確保政府方投資的回報(bào)以及開發(fā)運(yùn)營周期屆滿后的項(xiàng)目處理，這些均需要在PPP項(xiàng)目合同中加以詳細(xì)的約定，也是區(qū)域開發(fā)PPP中需要在實(shí)踐中進(jìn)一步探討的內(nèi)容。

　　社會資本方作為區(qū)域開發(fā)PPP中的主要資本投入方，其通過與政府方簽署PPP項(xiàng)目合同，共同設(shè)立項(xiàng)目公司進(jìn)行區(qū)域開發(fā)項(xiàng)目的建設(shè)與運(yùn)營。社會資本方是項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)的資金主要投入方，負(fù)責(zé)在與政府方溝通的基礎(chǔ)上對區(qū)域開發(fā)進(jìn)行整體的控制、運(yùn)營與管理，這種全新的角色也對社會資本方運(yùn)營管理綜合性質(zhì)項(xiàng)目的能力提出了全新的要求。

　　區(qū)域開發(fā)PPP項(xiàng)目中的服務(wù)提供方主要指作為第三方機(jī)構(gòu)為項(xiàng)目公司提供服務(wù)的公司或企業(yè)，如區(qū)域開發(fā)PPP項(xiàng)目中承擔(dān)部分建設(shè)工程的承包商、設(shè)計(jì)單位、監(jiān)理單位，具有專業(yè)開發(fā)運(yùn)營能力的道路公司、軌道交通公司、隧道橋梁公司等專業(yè)單位，以及在區(qū)域開發(fā)PPP過程中提供其他專業(yè)性服務(wù)的第三方機(jī)構(gòu)。按照財(cái)政部于2014年12月31日下發(fā)的《政府和社會資本合作項(xiàng)目政府采購管理辦法》(財(cái)庫〔2014〕215號)，項(xiàng)目公司就區(qū)域開發(fā)PPP項(xiàng)目與服務(wù)提供方的洽商與合同安排，均須滿足我國關(guān)于政府采購的相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定。財(cái)金〔2014〕113號通知也要求，項(xiàng)目采購應(yīng)根據(jù)《中華人民共和國政府采購法》及相關(guān)規(guī)章制度執(zhí)行，采購方式包括公開招標(biāo)、競爭性談判、邀請招標(biāo)、競爭性磋商和單一來源采購。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目采購需求特點(diǎn)，依法選擇適當(dāng)采購方式，并應(yīng)符合該通知第四章關(guān)于政府采購的相關(guān)詳細(xì)規(guī)定。此外，服務(wù)提供方亦可考慮通過作為項(xiàng)目公司的合作設(shè)立者之一加入?yún)^(qū)域開發(fā)PPP項(xiàng)目，即服務(wù)提供方與政府方及社會資本方共同簽署PPP項(xiàng)目合同，共同設(shè)立項(xiàng)目公司，并在區(qū)域開發(fā)過程中負(fù)責(zé)提供其所擅長的服務(wù)。

　　Q6:區(qū)域開發(fā)大體上可分為幾個階段，社會資本在各階段的利益點(diǎn)在哪里?

　　區(qū)域開發(fā)大體上可分為土地開發(fā)、項(xiàng)目開發(fā)、管理運(yùn)營三個階段。在土地開發(fā)階段，社會資本的利益來源可能為：(1)低成本獲取土地;(2)與政府分配土地增值收益;(3)一級開發(fā)的利潤。在項(xiàng)目開發(fā)階段，社會資本的利益來源可能為：(1)通過項(xiàng)目投資獲得土地增值收益;(2)開發(fā)利潤回報(bào);(3)招商傭金和租金。在管理運(yùn)營階段，社會資本的利益來源可能為：(1)物業(yè)管理和持久經(jīng)營;(2)持續(xù)現(xiàn)金回報(bào)

　　Q7:在公私合營的方式下，土地市場一級開發(fā)的分工是怎樣的?

　　土地一級開發(fā)，即由政府委托企業(yè)按照城市規(guī)劃功能、豎向標(biāo)高和市政地下基礎(chǔ)設(shè)施配套指標(biāo)等要求，對一定區(qū)域范圍內(nèi)的城市國有土地(毛地)或鄉(xiāng)村集體土地(生地)進(jìn)行統(tǒng)一的征地、拆遷、安置、補(bǔ)償，并進(jìn)行適當(dāng)?shù)氖姓涮自O(shè)施建設(shè)，使該區(qū)域范圍內(nèi)的土地達(dá)到“三通一平”、“五通一平”或“七通一平”的建設(shè)條件(熟地)，再進(jìn)行有償出讓或轉(zhuǎn)讓的過程。

　　鑒于土地一級開發(fā)項(xiàng)目涉及的審批手續(xù)繁雜、需要接觸的審批部門眾多的情況，社會資本通過與政府公私合營的模式進(jìn)行土地一級開發(fā)，一個很重要的好處便是：地方政府和房地產(chǎn)企業(yè)可以各自發(fā)揮自己的“比較優(yōu)勢”——政府負(fù)責(zé)保證如規(guī)劃手續(xù)、一級開發(fā)立項(xiàng)、征地手續(xù)、項(xiàng)目驗(yàn)收等行政審批工作的通過，而企業(yè)則可從事建設(shè)資金的籌措與投入、建設(shè)工程的組織與實(shí)施、土地招商的組織等自己更為擅長的工作。

　　Q8:區(qū)域開發(fā)PPP項(xiàng)目如何對接投資基金?

　　根據(jù)PPP模式的特點(diǎn)，金融公司完全可以構(gòu)建區(qū)域發(fā)展基金對接PPP項(xiàng)目：金融公司分期募集社會資本設(shè)立基金，通過和地方企業(yè)合資成立項(xiàng)目公司或子基金，負(fù)責(zé)城鎮(zhèn)發(fā)展相關(guān)領(lǐng)域的投資，如涉及有穩(wěn)定現(xiàn)金流的城市軌道交通、旅游、教育、文化等城市發(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè)。子基金或項(xiàng)目公司作為種子項(xiàng)目投資運(yùn)作主體，對城市發(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行市場化運(yùn)作，自擔(dān)風(fēng)險，自負(fù)盈虧。區(qū)域發(fā)展基金在項(xiàng)目公司中持股比例一般不超過49%?；饏⒐刹豢毓?，但對重大事項(xiàng)享有一票否決權(quán)，并向項(xiàng)目公司委派相關(guān)的關(guān)鍵管理崗位，以參與項(xiàng)目公司的管理運(yùn)作。

　　區(qū)域發(fā)展基金的還款來源來自基金本身的收益與項(xiàng)目方面的收益，以保證分期募集資金的到期兌付問題?；鸱矫婵赏ㄟ^所投資的項(xiàng)目公司或子基金每年股權(quán)分紅及項(xiàng)目公司的清算、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、資本市場上市等獲得基金股權(quán)投資本金和收益的回流。項(xiàng)目層面的收益主要來自以下四個方面：1、主要來自于政府授予城鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)的各種經(jīng)營特許權(quán)的經(jīng)營收益，包括城市區(qū)域綜合開發(fā)所得收益、基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營以及特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展領(lǐng)域等。2、將部分基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營和特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展領(lǐng)域的股權(quán)或資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓，形成股權(quán)或資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓收益。如加油站、油氣管網(wǎng)項(xiàng)目向石油公司轉(zhuǎn)讓;污水處理、垃圾回收和處理項(xiàng)目向環(huán)保經(jīng)營公司轉(zhuǎn)讓;文化創(chuàng)意、戶外廣告經(jīng)營權(quán)等向文化公司轉(zhuǎn)讓;有線電視運(yùn)營項(xiàng)目向有線網(wǎng)絡(luò)提供商轉(zhuǎn)讓等。3、資本市場上市實(shí)現(xiàn)收益。選擇投資區(qū)域內(nèi)上述經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施和特色產(chǎn)業(yè)中的優(yōu)良資產(chǎn)，進(jìn)行打包，并在資本市場上市，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)增值收益。4、基金投資區(qū)域內(nèi)因獲得地方性稅收減免而形成的收益。

　　如此設(shè)計(jì)，區(qū)域發(fā)展基金能夠有對接區(qū)域經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展長期融資需求，更為接近項(xiàng)目端，能夠有效控制業(yè)務(wù)風(fēng)險。各路資金在區(qū)域發(fā)展基金的“調(diào)和”下，資金得到更有效地利用，廣泛吸引社會資本共同參與，以民生、規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)、環(huán)保等城市發(fā)展要素為核心，依以政府優(yōu)惠政策為保障，以市場化運(yùn)作為基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)“最小風(fēng)險、適中收益、最好品質(zhì)”。金融公司可全方位參與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，通過參與地方土地流轉(zhuǎn)安排、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和主題產(chǎn)業(yè)投資等，提高金融公司服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能力。

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