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PPP:地下綜合管廊4種操作模式

發(fā)布日期:2016-04-26來源:PPP工作中心編輯:宋珍珍

[摘要]

  地下綜合管廊,又叫綜合管溝或共同溝,是通過將電力、通信、給水、供熱、制冷、中水、燃?xì)狻⒗婵展艿葍煞N以上的管線集中設(shè)臵到道路以下的同一地下空間而形成的一種現(xiàn)代化、科學(xué)化、集約化的城市基礎(chǔ)設(shè)施。

  由于管線自身特點(diǎn)以及相應(yīng)的建設(shè)成本的影響,目前已建成的綜合管廊中,大都包括電力、通信、給水、供熱和中水管道,較少包括燃?xì)?必須單獨(dú)建立艙室并添加專門的配套設(shè)施)、污水、雨水管道(若為重力管道,需有一定的坡度,并且添加專門的配套設(shè)施)。

  管廊一般需要建設(shè)附屬設(shè)施系統(tǒng),包括消防系統(tǒng)、通風(fēng)系統(tǒng)、供電系統(tǒng)、照明系統(tǒng)、監(jiān)控管理系統(tǒng)、排水系統(tǒng)、標(biāo)識(shí)系統(tǒng)等。

  地下綜合管廊分為干線管廊、支線管廊、纜線管廊、混合式管廊四種。干線管廊容納市政管線主干網(wǎng),不連接用戶。支線管廊是連接干線與用戶的重要紐帶。纜線管廊為僅收容電力、電信纜線的小型管廊,采用淺埋溝道方式建設(shè)?;旌鲜焦芾葎t為上述一種或幾種管廊的混合。

  地下管廊具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品的屬性。雖然各管線單位是地下管廊的直接使用者,但地下管廊建設(shè)的最大受益者是社會(huì)公眾,具有很強(qiáng)的外部性,需要政府部門牽頭發(fā)起項(xiàng)目。

  其建設(shè)過程中涉及到的各方主要包括:

  1)政府部門,其負(fù)責(zé)管廊統(tǒng)籌規(guī)劃、建設(shè)和管理;

  2)管線單位,屬于綜合管廊的使用者,承擔(dān)具體某條管線的建設(shè),支付空間使用費(fèi)和管線維護(hù)費(fèi);

  3)社會(huì)公眾,是地下管廊的主要受益者,其帶來城市環(huán)境的改善、減少反復(fù)開挖的影響、降低災(zāi)害損失等。

  與傳統(tǒng)管線鋪設(shè)方式相比,地下綜合管廊優(yōu)勢明顯。地下綜合管廊可以節(jié)省城市用地、延長管線使用壽命、改善城市環(huán)境、降低管線維護(hù)成本,實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一信息系統(tǒng)和智慧管理,增強(qiáng)城市防災(zāi)抗災(zāi)能力。

  綜合考慮直接效益與外部效益,公共管廊與傳統(tǒng)直埋法相比,有利于實(shí)現(xiàn)全社會(huì)效益最大化。用好地下空間資源,提高城市綜合承載能力,滿足民生之需,而且可以帶動(dòng)有效投資、增加公共產(chǎn)品供給,提升新型城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量,打造經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動(dòng)力。

  PPP的角度看,如果要確保投資人的合理回報(bào),需要考慮建設(shè)成本、運(yùn)營成本與管廊收入的平衡。從地下綜合管廊的項(xiàng)目特點(diǎn)及現(xiàn)金流量分析,由于城市綜合管網(wǎng)建設(shè)前期需要大量資金的投入,而向用戶——水、電、煤氣等運(yùn)營企業(yè)收取的租用費(fèi)用不宜過高(否則運(yùn)營企業(yè)沒有動(dòng)力進(jìn)入綜合管網(wǎng)),使用者(管線單位)付費(fèi)不足以覆蓋地下綜合管廊的建設(shè)成本,地下綜合管廊項(xiàng)目屬于使用者付費(fèi)及政府提供可行性缺口補(bǔ)貼的  準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目。

  根據(jù)郝升(金融顧問)在PPP項(xiàng)目中的操作經(jīng)驗(yàn),地下綜合管廊建設(shè)若采用PPP模式運(yùn)作,可以通過以下幾種模式進(jìn)行:

  1、BOT模式(建設(shè)-運(yùn)營-移交)

  在BOT模式下,政府與社會(huì)投資人簽訂BOT協(xié)議,由社會(huì)投資人設(shè)立項(xiàng)目公司(“項(xiàng)目公司”)具體負(fù)責(zé)地下綜合管廊的設(shè)計(jì)、投資、建設(shè)、運(yùn)營,并在運(yùn)營期滿后將管廊無償移交給政府或政府指定機(jī)構(gòu)。運(yùn)營期內(nèi),政府授予項(xiàng)目公司特許經(jīng)營權(quán),項(xiàng)目公司在特許經(jīng)營期內(nèi)向管線單位收取租賃費(fèi)用,并由政府每年度根據(jù)項(xiàng)目的實(shí)際運(yùn)營情況進(jìn)行核定并通過財(cái)政補(bǔ)貼、股本投入、優(yōu)惠貸款和其他優(yōu)惠政策的形式,給予項(xiàng)目公司可行性缺口補(bǔ)助。

  其中,項(xiàng)目公司向管線單位收取的租賃費(fèi)用可以包括兩方面:一是管廊的空間租賃費(fèi)用,如電力單位等管線鋪設(shè)專業(yè)性要求較高的,可以租用管廊的空間,自行鋪設(shè)和管理管線;二是管線的租賃費(fèi)用,如供水、供熱等單位可直接租用管廊內(nèi)已經(jīng)鋪設(shè)好的管線進(jìn)行使用,由項(xiàng)目公司進(jìn)行維護(hù)和管理。

  具體模式如下圖所示

地下綜合管廊4種操作模式

  2、TOT模式

  對于政府現(xiàn)有的存量項(xiàng)目,可以采用TOT模式進(jìn)行運(yùn)作。在TOT模式下,政府將項(xiàng)目有償轉(zhuǎn)讓予項(xiàng)目公司,并授予項(xiàng)目公司一定期限的特許經(jīng)營權(quán),特許期內(nèi)項(xiàng)目公司向管線單位收取租賃費(fèi)、并由政府提供可行性缺口補(bǔ)助,特許期滿項(xiàng)目公司再將管廊移交予政府或政府指定機(jī)構(gòu)。具體模式與BOT類似。

  3、BOO模式(建設(shè)-擁有-運(yùn)營)

  在BOO模式下,政府與社會(huì)投資人簽訂BOO協(xié)議,由社會(huì)投資人設(shè)立項(xiàng)目公司具體負(fù)責(zé)地下綜合管廊的設(shè)計(jì)、投資、建設(shè)、運(yùn)營,政府同時(shí)授予項(xiàng)目公司特許經(jīng)營權(quán),項(xiàng)目公司在特許經(jīng)營期內(nèi)向管線單位收取租賃費(fèi)用,并由政府向其提供可行性缺口補(bǔ)助。特許期滿后地下綜合管廊的產(chǎn)權(quán)屬于項(xiàng)目公司所有,項(xiàng)目公司可以通過法定程序再次獲得特許經(jīng)營權(quán),或?qū)⒐芾瘸鲎庥杵渌偟锰卦S經(jīng)營權(quán)的經(jīng)營者。

  4、BLT模式(建設(shè)-租賃-移交)

  在BLT模式下,政府與社會(huì)投資人簽訂BLT協(xié)議,由社會(huì)投資人設(shè)立項(xiàng)目公司具體負(fù)責(zé)地下綜合管廊的設(shè)計(jì)、投資、建設(shè),建成后由項(xiàng)目公司租賃予政府或其指定實(shí)體,由政府負(fù)責(zé)經(jīng)營和管理,政府向項(xiàng)目公司支付租賃費(fèi)用。租賃期滿后,項(xiàng)目公司將管廊移交給政府或政府指定機(jī)構(gòu)。具體模式如下圖所示:

地下綜合管廊4種操作模式

  國務(wù)院最新規(guī)定出臺(tái)之前,BLT模式有其適用空間。但在最新的政策環(huán)境下,如果出租給政府,政府收取入廊費(fèi),則和現(xiàn)有的規(guī)定沖突。

  未來保障社會(huì)資本合理回報(bào)的可能措施包括:

  1)強(qiáng)制新建管廊區(qū)域所有管線入廊。7月28日國務(wù)院會(huì)議要求已建管廊地區(qū)管線必須入廊,這一政策若嚴(yán)格執(zhí)行,將有效提高入廊率。

  2)通過行政手段加大直埋成本,比如昆明市《道路管理?xiàng)l例》規(guī)定,昆明政府對于道路開挖實(shí)行嚴(yán)格的審批限制,并且對于開挖道路的單位實(shí)行嚴(yán)格的行政處罰。

  3)允許向管線公司收取更高的入廊費(fèi)。目前入廊費(fèi)主要是按直埋成本法確定,并未考慮管線公司獲得的其他較難量化的收益,比如在綜合管廊中,節(jié)省了傳統(tǒng)直埋法下由于沒有監(jiān)測而產(chǎn)生的漏氣漏水損失,節(jié)省了維修或擴(kuò)建時(shí)由于重復(fù)開挖而支付更高的維護(hù)費(fèi)用,入廊降低了管線更換的頻率。因此,可以在直埋費(fèi)用的基礎(chǔ)上按照一定比例量化收取管線公司獲得的其他收益,加入到入廊費(fèi)中。

  4)加大補(bǔ)貼力度。比如提供更高的政府補(bǔ)貼,為管廊建設(shè)提供開發(fā)性低息貸款,項(xiàng)目公司收益免稅等其他補(bǔ)貼方式。

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