PPP項(xiàng)目用地不同獲取方式分析

發(fā)布日期：2016-05-05來(lái)源：湖南PPP中心 PPP產(chǎn)業(yè)大講堂編輯：宋珍珍

[摘要]

　　PPP項(xiàng)目用地可以通過(guò)無(wú)償方式或有償方式取得，無(wú)償方式為主要為劃撥，有償方式主要為出讓、出租以及國(guó)有土地使用權(quán)作價(jià)出資入股，其中，出讓方式又包括招拍掛及協(xié)議出讓。本文擬對(duì)實(shí)踐中最常見(jiàn)的PPP項(xiàng)目用地獲取方式作一分析，以供項(xiàng)目實(shí)踐參考。

　　1劃撥用地的范圍

　　根據(jù)2001年《劃撥用地目錄》的規(guī)定，對(duì)國(guó)家重點(diǎn)扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地項(xiàng)目，可以以劃撥方式提供土地使用權(quán)。對(duì)以營(yíng)利為目的，非國(guó)家重點(diǎn)扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)以有償方式提供土地使用權(quán)。同一地塊有兩個(gè)或兩個(gè)以上意向用地者的，市、縣人民政府國(guó)土資源行政主管部門(mén)，應(yīng)當(dāng)采取招標(biāo)、拍賣(mài)或掛牌方式出讓。

　　根據(jù)《土地管理法》關(guān)于建設(shè)用地使用權(quán)的取得方式的規(guī)定，建設(shè)單位使用國(guó)有土地，應(yīng)當(dāng)以出讓等有償使用方式取得;但是，下列建設(shè)用地，經(jīng)縣級(jí)以上人民政府依法批準(zhǔn)，可以以劃撥方式取得：

　　1.國(guó)家機(jī)關(guān)用地和軍事用地;

　　2.城市基礎(chǔ)設(shè)施用地和公益事業(yè)用地;

　　3.國(guó)家重點(diǎn)扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地;

　　4.法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他用地。

　　2招拍掛出讓土地的范圍

　　根據(jù)《招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)范》(試行)，招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓土地使用權(quán)的范圍：

　　供應(yīng)商業(yè)、旅游、娛樂(lè)和商品住宅等各類(lèi)經(jīng)營(yíng)性用地以及有競(jìng)爭(zhēng)要求的工業(yè)用地;

　　其他土地供地計(jì)劃公布后同一宗地上有兩個(gè)或者兩個(gè)以上意向用地者的;

　　劃撥土地使用權(quán)改變用途，《國(guó)有土地劃撥決定書(shū)》或法律、法規(guī)、行政規(guī)定等明確應(yīng)當(dāng)收回土地使用權(quán)，實(shí)行招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓的;

　　劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓?zhuān)秶?guó)有土地劃撥決定書(shū)》或法律、法規(guī)、行政規(guī)定等明確應(yīng)當(dāng)收回土地使用權(quán)，實(shí)行招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓的;

　　出讓土地使用權(quán)改變用途，《國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同》約定或法律、法規(guī)、行政規(guī)定等明確應(yīng)當(dāng)收回土地使用權(quán)，實(shí)行招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓的。

　　3協(xié)議出讓土地的范圍

　　根據(jù)《協(xié)議出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)范(試行)》，協(xié)議出讓國(guó)有土地使用權(quán)，除依照法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定應(yīng)當(dāng)采用招標(biāo)、拍賣(mài)或者掛牌方式出讓外，方可采取協(xié)議方式，主要包括以下情況：

　　供應(yīng)商業(yè)、旅游、娛樂(lè)和商品住宅等各類(lèi)經(jīng)營(yíng)性用地以外用途的土地，其供地計(jì)劃公布后同一宗地只有一個(gè)意向用地者的;

　　原劃撥、承租土地使用權(quán)人申請(qǐng)辦理協(xié)議出讓?zhuān)?jīng)依法批準(zhǔn)，可以采取協(xié)議方式，但《國(guó)有土地劃撥決定書(shū)》、《國(guó)有土地租賃合同》、法律、法規(guī)、行政規(guī)定等明確應(yīng)當(dāng)收回土地使用權(quán)重新公開(kāi)出讓的除外;

　　劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓申請(qǐng)辦理協(xié)議出讓?zhuān)?jīng)依法批準(zhǔn)，可以采取協(xié)議方式，但《國(guó)有土地劃撥決定書(shū)》、法律、法規(guī)、行政規(guī)定等明確應(yīng)當(dāng)收回土地使用權(quán)重新公開(kāi)出讓的除外;

　　出讓土地使用權(quán)人申請(qǐng)續(xù)期，經(jīng)審查準(zhǔn)予續(xù)期的，可以采用協(xié)議方式;

　　法律、法規(guī)、行政規(guī)定明確可以協(xié)議出讓的其他情形。

　　在PPP項(xiàng)目土地獲取的實(shí)際操作中，如果符合《劃撥用地目錄》的“城市基礎(chǔ)設(shè)施用地和公益事業(yè)用地”，則經(jīng)建設(shè)單位提出申請(qǐng)，經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，可以劃撥方式提供土地使用權(quán);如果是經(jīng)營(yíng)性用地，則根據(jù)《物權(quán)法》和《招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》的規(guī)定，一般通過(guò)招標(biāo)、拍賣(mài)或者掛牌方式出讓取得;如采取協(xié)議出讓的，則需符合《協(xié)議出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》。

　　針對(duì)經(jīng)營(yíng)性的PPP項(xiàng)目，若依照目前的土地制度，極有可能出現(xiàn)政府一方面通過(guò)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商、單一來(lái)源采購(gòu)等方式選擇PPP項(xiàng)目社會(huì)投資人，另一方面又不得不通過(guò)招拍掛公開(kāi)方式出讓PPP項(xiàng)目用地，從而造成社會(huì)投資人雖中標(biāo)PPP項(xiàng)目卻無(wú)法獲得所需的土地使用權(quán)的情況發(fā)生。這種沖突在軌道交通和沿線土地綜合一體開(kāi)發(fā)的PPP項(xiàng)目中表現(xiàn)尤為明顯。

　　在現(xiàn)行法律規(guī)定下，通常是按照協(xié)議出讓土地的方式操作，以保證項(xiàng)目公司能順利獲取土地，否則不能保證項(xiàng)目公司一定能獲得項(xiàng)目用地，且招拍掛制度會(huì)使得相應(yīng)的土地使用權(quán)的獲取成本增加，由此抬高政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的成本，或者第三方付費(fèi)的成本，這需要例外的約定，以保證PPP項(xiàng)目投資人或其設(shè)立的項(xiàng)目公司按照雙方事先約定的金額獲取相應(yīng)的項(xiàng)目土地使用權(quán)。

　　作價(jià)出資是解決PPP項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)性土地配置的一個(gè)可能選項(xiàng)。在近期國(guó)務(wù)院辦公廳及財(cái)政部的文件里，地方政府以土地進(jìn)行作價(jià)出資，為地方政府向PPP項(xiàng)目配置土地找到了合適的路徑。

　　國(guó)辦發(fā)[2015]42號(hào)文件規(guī)定，多種方式保障項(xiàng)目用地：以作價(jià)出資或者入股方式取得土地使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)以市、縣人民政府作為出資人，制定作價(jià)出資或者入股方案，經(jīng)市、縣人民政府批準(zhǔn)后實(shí)施。財(cái)政部《關(guān)于運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式推進(jìn)公共租賃住房投資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理的通知》(財(cái)綜[2015]15號(hào))提出，政府可以土地作價(jià)入股方式注入項(xiàng)目公司，支持公共租賃住房政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目，不參與公共租賃住房經(jīng)營(yíng)期間收益分享，但擁有對(duì)資產(chǎn)的處置收益權(quán)。

　　前述規(guī)定明確了政府可以以作價(jià)出資的方式將土地資源注入SPV。如果此規(guī)定能夠適于公共租賃住房以外的其他PPP項(xiàng)目，且能夠明確像公共租賃住房領(lǐng)域一樣，政府出資不參與項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)期間的收益分享，僅保留對(duì)資產(chǎn)的處置收益權(quán)，則可順利實(shí)現(xiàn)政府為PPP項(xiàng)目配置土地，提高項(xiàng)目自身運(yùn)營(yíng)能力的政策目標(biāo)。

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