市政府能否將土地出讓收益優(yōu)先用于支付PPP項(xiàng)目公司的收益？

發(fā)布日期：2016-05-10來(lái)源：PPP法律原創(chuàng)編輯：宋珍珍

[摘要]

文/蘭天律師

　　1、土地出讓收益權(quán)不是物權(quán)，不屬于權(quán)利質(zhì)押的法定范疇

　　土地出讓收益權(quán)，目前法律沒有權(quán)威、統(tǒng)一定義，按照字面理解，應(yīng)當(dāng)是指政府土地管理機(jī)構(gòu)將國(guó)有土地使用權(quán)出讓給土地使用人而獲得收益的權(quán)利。

　　如將土地出讓收益權(quán)優(yōu)先用于支付PPP項(xiàng)目公司的收益，則形成了政府土地管理機(jī)構(gòu)對(duì)PPP項(xiàng)目公司收益優(yōu)先支付的權(quán)利質(zhì)押。

　　但是，《物權(quán)法》第223條是這樣規(guī)定的：

　　【可以出質(zhì)的權(quán)利范圍】債務(wù)人或者第三人有權(quán)處分以下權(quán)利可以出質(zhì)：

　　(一)匯票、支票、本票;

　　(二)債券、存款單;

　　(三)倉(cāng)單、提單;

　　(四)可以轉(zhuǎn)讓的基金份額、股權(quán);

　　(五)可以轉(zhuǎn)讓的注冊(cè)商標(biāo)專用權(quán)、專利權(quán)、著作權(quán)等知識(shí)產(chǎn)權(quán)中的財(cái)產(chǎn)權(quán);

　　(六)應(yīng)收賬款;

　　(七)法律、行政法規(guī)規(guī)定可以處置的其他財(cái)產(chǎn)權(quán)利。

　　《擔(dān)保法》第75條也有類似規(guī)定;《最高院關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)擔(dān)保法>若干問題的解釋》第97條規(guī)定：以公路橋梁、公路隧道或者公路渡口等不動(dòng)產(chǎn)收益權(quán)出質(zhì)的，按照《擔(dān)保法》第75條第(四)款的規(guī)定處理。在有關(guān)《物權(quán)法》的公開出版物中，公路、橋梁等收費(fèi)權(quán)歸入應(yīng)收賬款的范疇中。

　　從以上規(guī)定可見：土地出讓收益權(quán)既不屬于《物權(quán)法》中可以質(zhì)押的權(quán)利，也不屬于《擔(dān)保法》中可以質(zhì)押的權(quán)利，又不是最高院相關(guān)司法解釋中可質(zhì)押的權(quán)利。

　　土地出讓收益權(quán)不屬于物權(quán)，不屬于法定權(quán)利質(zhì)押的范疇。它是某些地方政府為了吸引社會(huì)資本投資而擅自創(chuàng)設(shè)的一種可期待的權(quán)利。

　　2、土地出讓收益權(quán)無(wú)法滿足物權(quán)公示原則

　　《物權(quán)法》第224條規(guī)定：以匯票、支票、本票、債券、存款單、倉(cāng)單、提單出質(zhì)的，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)訂立書面合同。質(zhì)權(quán)自權(quán)利憑證交付質(zhì)權(quán)人時(shí)設(shè)立;沒有權(quán)利憑證的，質(zhì)權(quán)自有關(guān)部門辦理出質(zhì)登記時(shí)設(shè)立。

　　第226條規(guī)定：以基金份額、股權(quán)出質(zhì)的，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)訂立書面合同。以基金份額、證券登記結(jié)算機(jī)構(gòu)登記的股權(quán)出質(zhì)的，質(zhì)權(quán)自證券登記結(jié)算機(jī)構(gòu)辦理出質(zhì)登記時(shí)設(shè)立;以其他股權(quán)出質(zhì)的，質(zhì)權(quán)自工商行政管理部門辦理出質(zhì)登記時(shí)設(shè)立。

　　第227條規(guī)定：以注冊(cè)商標(biāo)專用權(quán)、專利權(quán)、著作權(quán)等知識(shí)產(chǎn)權(quán)中的財(cái)產(chǎn)權(quán)出質(zhì)的，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)訂立書面合同。質(zhì)權(quán)自有關(guān)主管部門辦理出質(zhì)登記時(shí)設(shè)立。

　　第228條規(guī)定：以應(yīng)收賬款出質(zhì)的，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)訂立書面合同。質(zhì)權(quán)自信貸征信機(jī)構(gòu)辦理出質(zhì)登記時(shí)設(shè)立。

　　但無(wú)論以何種權(quán)利質(zhì)押，均須將權(quán)利憑證交付質(zhì)權(quán)人，或自有關(guān)部門辦理出質(zhì)登記時(shí)設(shè)立，而土地出讓收益權(quán)既不可能由政府土地管理機(jī)構(gòu)向PPP項(xiàng)目公司移交權(quán)利憑證，也無(wú)法到相關(guān)部門辦理出質(zhì)登記，往往由政府與社會(huì)資本雙方簽訂《權(quán)利質(zhì)押擔(dān)保合同》進(jìn)行約定，其權(quán)利的設(shè)立無(wú)法滿足物權(quán)公示原則。

　　3、項(xiàng)目公司無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)土地出讓收益權(quán)的處置權(quán)

　　根據(jù)上述法律規(guī)定，相關(guān)權(quán)利質(zhì)押后，質(zhì)權(quán)人基于質(zhì)權(quán)憑證的掌握或質(zhì)權(quán)的登記，均可依照相關(guān)法律規(guī)定受償質(zhì)權(quán)兌現(xiàn)、轉(zhuǎn)讓應(yīng)得的價(jià)款。而土地出讓行為本身是一種政府的行政行為，土地出讓收益權(quán)是依附于行政行為的政府收益權(quán)，是不可轉(zhuǎn)讓的，不存在轉(zhuǎn)讓土地出讓收益權(quán)所得價(jià)款向質(zhì)權(quán)人即PPP 項(xiàng)目公司提前清償?shù)目赡堋?/p>

　　4、土地出讓收益的收支規(guī)定嚴(yán)格，地方政府無(wú)優(yōu)先可言

　　《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》(國(guó)辦發(fā)〔2006〕100號(hào))規(guī)定：從2007年1月1日起，土地出讓收支全額納入地方基金預(yù)算管理。收入全部繳入地方國(guó)庫(kù)，支出一律通過(guò)地方基金預(yù)算從土地出讓收入中予以安排，實(shí)行徹底的“收支兩條線”。在地方國(guó)庫(kù)中設(shè)立專賬，專門核算土地出讓收入和支出情況。

　　地方政府應(yīng)該嚴(yán)格遵守上述規(guī)定，對(duì)土地出讓收入也應(yīng)當(dāng)按照上述規(guī)定的方式、流程、目的使用，對(duì)于支付PPP項(xiàng)目公司的收益，并沒有優(yōu)先權(quán)。

　　結(jié)語(yǔ)

　　所以，土地出讓收益權(quán)并非現(xiàn)行法律規(guī)定的物權(quán)種類，更不屬權(quán)利質(zhì)押的法定范疇，是地方政府為了吸引社會(huì)資本投資而擅自創(chuàng)設(shè)的一種可期待權(quán)利。目前，司法部門是否認(rèn)定土地出讓收益權(quán)等同公路、橋梁收費(fèi)權(quán)的應(yīng)收賬款權(quán)，基于物權(quán)法定原則和以上法律規(guī)定的限制，可能性極其有限。社會(huì)資本在投資PPP項(xiàng)目時(shí)，針對(duì)土地出讓收益權(quán)問題應(yīng)當(dāng)咨詢專業(yè)律師。

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