內(nèi)蒙古牙克石PPP項(xiàng)目推進(jìn)情況的調(diào)研報(bào)告

發(fā)布日期：2017-10-12來(lái)源：網(wǎng)絡(luò)來(lái)源編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 推進(jìn)PPP項(xiàng)目建設(shè)，是加快公益基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、解決政府資金不足的重要方式，也是當(dāng)前我國(guó)大力推廣的一項(xiàng)重點(diǎn)工作。近期，牙克石市財(cái)政局組織人員對(duì)全市PPP項(xiàng)目推進(jìn)情況、主要經(jīng)驗(yàn)、存在的問(wèn)題進(jìn)行了綜合調(diào)研。

　　 一、牙克石市PPP項(xiàng)目推進(jìn)情況

　　 牙克石市積極貫徹落實(shí)呼倫貝爾市委、市政府的決策部署，認(rèn)真研究PPP相關(guān)政策，抓緊規(guī)劃確定項(xiàng)目，鼓勵(lì)社會(huì)資本與政府合作，主動(dòng)與投資方進(jìn)行對(duì)接，加快推進(jìn)PPP項(xiàng)目建設(shè)。在呼倫貝爾市委、市政府和上級(jí)主管部門(mén)的高度重視和大力推動(dòng)下，經(jīng)過(guò)市政府及財(cái)政、發(fā)改和項(xiàng)目實(shí)施主管部門(mén)的共同努力，全市PPP項(xiàng)目取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

　　 截至8月末，牙克石市已選定上報(bào)并錄入自治區(qū)PPP綜合信息平臺(tái)系統(tǒng)（PPP項(xiàng)目庫(kù)）項(xiàng)目18個(gè)，入庫(kù)項(xiàng)目總投資額78.14億元。項(xiàng)目涉及市政建設(shè)、交通運(yùn)輸、社會(huì)民生、棚戶(hù)區(qū)改造、教育、體育、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)等公共服務(wù)領(lǐng)域。目前，呼倫貝爾市14個(gè)項(xiàng)目已到準(zhǔn)備階段，4個(gè)項(xiàng)目進(jìn)入采購(gòu)階段。

　　 2017年重點(diǎn)推進(jìn)4個(gè)PPP項(xiàng)目，總投資7.69億元。其中，牙克石市體育場(chǎng)館項(xiàng)目總投資3.27億元，已于5月15日落地開(kāi)工，是呼倫貝爾市第一家落地開(kāi)工的PPP項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)了PPP工作在呼倫貝爾率先破題，中標(biāo)社會(huì)資本方為中冶建工集團(tuán)有限公司，目前項(xiàng)目公司正在組建，項(xiàng)目融資正在開(kāi)展；牙克石市便民服務(wù)中心項(xiàng)目總投資2.53億元，牙克石市中蒙醫(yī)院婦幼保健康復(fù)中心項(xiàng)目，總投資1.51億元，牙克石市規(guī)劃館圖書(shū)館綜合檔案館項(xiàng)目，總投資0.38億元，3個(gè)項(xiàng)目均已完成社會(huì)資本招標(biāo)中的資格預(yù)審，在招標(biāo)工作結(jié)束后即可開(kāi)工建設(shè)。

　　 二、牙克石市推進(jìn)PPP項(xiàng)目建設(shè)的主要做法和經(jīng)驗(yàn)

　　 在PPP項(xiàng)目推進(jìn)過(guò)程中，牙克石市處于起步階段，全國(guó)也正處于PPP的法律建設(shè)、價(jià)格管理、誠(chéng)信守約等一系列的規(guī)范化過(guò)程中，沒(méi)有可供參考的現(xiàn)成做法和成熟經(jīng)驗(yàn)，唯有摸著石頭過(guò)河。因而牙克石市一邊推進(jìn)，一邊完善制度，一邊總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。牙克石市推進(jìn)PPP工作中的主要做法和經(jīng)驗(yàn)可以總結(jié)為七個(gè)方面?！?/p>

　　 （一）提高思想認(rèn)識(shí)，高度重視PPP工作。推進(jìn)PPP項(xiàng)目建設(shè)，是加快公益基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、解決政府資金不足的重要方式。PPP工作，是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期我國(guó)大力推廣的一項(xiàng)重點(diǎn)工作。市委、市政府高度重視PPP工作，市政府主要領(lǐng)導(dǎo)和財(cái)政部門(mén)的負(fù)責(zé)同志多次赴中冶建工集團(tuán)總部重慶，主動(dòng)與社會(huì)資本方對(duì)接談判，分別就項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配及防范、項(xiàng)目運(yùn)作及期限、項(xiàng)目融資渠道及回報(bào)機(jī)制、項(xiàng)目績(jī)效考核及監(jiān)管架構(gòu)等進(jìn)行了深入的探討，完成PPP項(xiàng)目合同的談判工作?！?/p>

　　 （二）學(xué)深吃透政策，確保PPP工作規(guī)范運(yùn)作。牙克石市相關(guān)部門(mén)、相關(guān)人員認(rèn)真學(xué)習(xí)研究PPP相關(guān)知識(shí)，學(xué)深吃透相關(guān)政策，了解賬務(wù)政策環(huán)境，保證合法依規(guī)、有的放矢地開(kāi)展PPP工作。2016年，組織財(cái)政、發(fā)改等部門(mén)參加了多輪呼倫貝爾市財(cái)政局組織的政府和社會(huì)資本合作模式（PPP）培訓(xùn)班，進(jìn)一步了解PPP在中國(guó)開(kāi)展的背景與意義，同時(shí)學(xué)習(xí)了國(guó)務(wù)院、財(cái)政部、發(fā)改委等部門(mén)有關(guān)PPP模式的相關(guān)政策。牙克石市財(cái)政局訂購(gòu)了PPP規(guī)范化運(yùn)作的書(shū)籍，相關(guān)人員人手一套，并組織干部職工學(xué)習(xí)了國(guó)內(nèi)專(zhuān)家在財(cái)政部干部教育網(wǎng)的講座，提高了干部職工的業(yè)務(wù)水平。

　　 （三）組建工作機(jī)構(gòu)，明確工作職責(zé)。2016年7月，牙克石市成立投融資管理中心，隸屬于市財(cái)政局，編制5人。主要負(fù)責(zé)：協(xié)調(diào)、服務(wù)PPP項(xiàng)目單位嚴(yán)格按照《項(xiàng)目操作指南》《采購(gòu)管理辦法》《合同文本》等法律法規(guī)，進(jìn)行規(guī)范運(yùn)作；研究解決項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的重大問(wèn)題；參與本級(jí)項(xiàng)目識(shí)別、招標(biāo)投標(biāo)、合同簽訂、價(jià)格調(diào)整以及評(píng)價(jià)評(píng)審工作；做好PPP項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)及其他相關(guān)工作。

　　 （四）認(rèn)真篩選項(xiàng)目，切實(shí)履行程序。篩選項(xiàng)目方面。牙克石市深入調(diào)研，充分論證，初步形成了項(xiàng)目篩選原則：一是在項(xiàng)目規(guī)劃上，盡量選擇民眾迫切需要、政府近期規(guī)劃實(shí)施的項(xiàng)目；二是從資金來(lái)源上著手，選擇包裝后基本能夠符合信貸政策的項(xiàng)目；三是項(xiàng)目本身來(lái)看，選擇項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容成熟，資金來(lái)源及風(fēng)險(xiǎn)明晰的項(xiàng)目；四是從財(cái)政可承受的角度來(lái)看，要求所選項(xiàng)目的未來(lái)投入不會(huì)過(guò)度擠占各級(jí)財(cái)政的支出空間。履行程序方面。我市嚴(yán)格按照《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財(cái)金〔2014〕113號(hào)）《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政管理暫行辦法的通知》（財(cái)金〔2016〕92號(hào)）及相關(guān)文件要求的步驟和階段，從成立決策機(jī)構(gòu)和實(shí)施機(jī)構(gòu)開(kāi)始，從完善前期立項(xiàng)及可研手續(xù)著手，通過(guò)采購(gòu)中介咨詢(xún)機(jī)構(gòu)，完成物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受能力論證及PPP實(shí)施方案的編制和批復(fù)，發(fā)布資格預(yù)審公告，本著公正、公平、公開(kāi)的原則履行政府采購(gòu)程序，招入社會(huì)資本，實(shí)現(xiàn)談判簽約。

　　 （五）積極推介項(xiàng)目，推動(dòng)誠(chéng)信守約。政府與社會(huì)資本合作需要雙方具備契約精神，政府能否以低姿態(tài)與社會(huì)資本方誠(chéng)信平等合作、公允合理誠(chéng)信守約，是社會(huì)資本方擔(dān)憂(yōu)的問(wèn)題。牙克石市通過(guò)各種推介會(huì)、洽談會(huì)，向社會(huì)資本方展示牙克石市政府誠(chéng)信守約的態(tài)度。在去年年底舉行的呼倫貝爾市招商推介會(huì)暨牙克石市招商項(xiàng)目簽約儀式上，牙克石市以呼倫貝爾招商大會(huì)為媒介，積極與投資企業(yè)洽談、交流、對(duì)接，經(jīng)過(guò)合作各方前期的積極努力，與中冶建工簽訂合作協(xié)議。2017年4月，在呼倫貝爾市政府舉辦社會(huì)資本合作項(xiàng)目落地簽約暨推介會(huì)上，牙克石市一方面是通過(guò)開(kāi)展落地項(xiàng)目簽約儀式，階段性地宣傳牙克石市對(duì)推動(dòng)PPP模式所做的探索與努力，另一方面，面向社會(huì)推介14個(gè)已入庫(kù)PPP項(xiàng)目，以及未入庫(kù)項(xiàng)目2個(gè)（博克圖旅游特色鎮(zhèn)、眼睛湖濕地公園，總投資4.25億元），對(duì)社會(huì)資本及金融機(jī)構(gòu)明確牙克石市PPP工作未來(lái)一段時(shí)間的部署，并表明我市將長(zhǎng)期、持續(xù)開(kāi)展PPP工作的決心。

　　 （六）明確雙方責(zé)任，合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。項(xiàng)目的運(yùn)作能否切實(shí)體現(xiàn)“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”，是項(xiàng)目能否實(shí)現(xiàn)落地簽約的重要條件，牙克石市1個(gè)省級(jí)示范項(xiàng)目的成功落地，離不開(kāi)“項(xiàng)目采購(gòu)”前所做的大量準(zhǔn)備工作。一是項(xiàng)目在選擇社會(huì)資本方時(shí)，將項(xiàng)目可能存在的風(fēng)險(xiǎn)以及解決方案逐一列出并與各參與方進(jìn)行明確，以此盡量避免在后期與社會(huì)資本合作中可能存在的糾紛情況。二是項(xiàng)目運(yùn)作時(shí)，主動(dòng)明確政府職責(zé)，在項(xiàng)目的設(shè)計(jì)上，因地制宜，明確項(xiàng)目立項(xiàng)、環(huán)境評(píng)價(jià)、項(xiàng)目可行性研究以及征地拆遷等前期工作由政府方負(fù)責(zé)，后續(xù)的項(xiàng)目建設(shè)、管理、經(jīng)營(yíng)交由社會(huì)資本方負(fù)責(zé)，充分表達(dá)推動(dòng)項(xiàng)目成功的決心和合作誠(chéng)意，通過(guò)多方交流、通力合作，達(dá)成風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的最佳平衡點(diǎn)。

　　 （七）加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，形成工作合力。牙克石市在PPP項(xiàng)目推進(jìn)過(guò)程中，制定了較為完善的工作機(jī)制，明確各PPP項(xiàng)目的實(shí)施機(jī)構(gòu)，本著PPP模式中“風(fēng)險(xiǎn)合理分配”的原則，由各項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)項(xiàng)目的立項(xiàng)、環(huán)評(píng)、土地規(guī)劃。

　　 三、牙克石市PPP工作存在的困難問(wèn)題及下一步工作建議

　　 盡管牙克石市PPP工作取得了階段性成效，但仍存在一些困難和問(wèn)題。一是工作推進(jìn)難度大。牙克石推介項(xiàng)目吸引力不強(qiáng)，有投資意愿的民間企業(yè)社會(huì)資本太少，社會(huì)資本招標(biāo)進(jìn)展緩慢，多數(shù)項(xiàng)目未簽訂協(xié)議，還需加大推介力度。二是機(jī)構(gòu)能力建設(shè)有待加強(qiáng)。PPP工作涉及面廣，業(yè)務(wù)復(fù)雜，技術(shù)要求高，涉及行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、財(cái)務(wù)測(cè)算、政府采購(gòu)、法律合同等多個(gè)方面，需要專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)和專(zhuān)職人員系統(tǒng)操作。牙克石市已組建了投融資管理中心，需進(jìn)一步強(qiáng)化業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，加強(qiáng)機(jī)構(gòu)和能力建設(shè)。三是項(xiàng)目融資困難。旗縣級(jí)財(cái)政收入普遍偏低，項(xiàng)目融資需要增信，融資成本大，需由呼倫貝爾市統(tǒng)一增信。四是項(xiàng)目開(kāi)工率低。項(xiàng)目公司組建需要時(shí)間，不能隨著項(xiàng)目落地及時(shí)組建，影響了項(xiàng)目開(kāi)工建設(shè)進(jìn)度。 PPP工作是當(dāng)前的一項(xiàng)重點(diǎn)工作，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)高度重視，多次召開(kāi)專(zhuān)題會(huì)議研究部署。牙克石市要按照呼倫貝爾市委、政府的工作部署，牢固樹(shù)立責(zé)任意識(shí)，緊緊圍繞“推動(dòng)項(xiàng)目落地”這一目標(biāo)，加快推進(jìn)PPP項(xiàng)目建設(shè)。一是盡快解決資金問(wèn)題。目前來(lái)看，制約牙克石市PPP項(xiàng)目建設(shè)的最大瓶頸就是資金問(wèn)題。建議中標(biāo)企業(yè)加大資金投入力度，確保項(xiàng)目實(shí)施所需資金盡快到位。社會(huì)資本方應(yīng)積極與金融部門(mén)溝通協(xié)調(diào)，盡快解決融資問(wèn)題，突破融資瓶頸，確保項(xiàng)目盡早開(kāi)工建設(shè)。二是加大項(xiàng)目推介力度。牙克石推介項(xiàng)目吸引力不強(qiáng)，社會(huì)資本招標(biāo)進(jìn)展緩慢，除了項(xiàng)目本身投資回報(bào)率的問(wèn)題外，還有推介力度不夠的問(wèn)題。應(yīng)該說(shuō)，牙克石市借助呼倫貝爾市招商推介會(huì)、社會(huì)資本合作項(xiàng)目落地簽約推介會(huì)，大力宣傳政府對(duì)推動(dòng)PPP模式所做的探索與努力，明確牙克石市PPP工作未來(lái)一段時(shí)間的部署，表明推進(jìn)PPP工作的決心，取得了很好的效果。下一步，還要加大項(xiàng)目推介力度，積極參加國(guó)內(nèi)舉辦的各種PPP項(xiàng)目推介會(huì)，吸引社會(huì)資本與政府合作。三是加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)。牙克石市雖然已經(jīng)組建投融資管理中心，但是在人員配備和專(zhuān)業(yè)能力上，與PPP工作需要還存在一定差距。建議由呼倫貝爾市牽頭多舉辦幾期PPP業(yè)務(wù)培訓(xùn)班，并明確要求除財(cái)政、發(fā)改等部門(mén)相關(guān)人員參加外，旗市區(qū)黨政領(lǐng)導(dǎo)必須參加，以此提高領(lǐng)導(dǎo)對(duì)PPP工作的認(rèn)識(shí)和重視程度，加大PPP推進(jìn)力度，提高工作人員的業(yè)務(wù)水平，加強(qiáng)機(jī)構(gòu)能力建設(shè)，適應(yīng)和滿(mǎn)足開(kāi)展PPP工作的需要。四是規(guī)范工作流程。要嚴(yán)格按照《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財(cái)金〔2014〕113號(hào)）《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政管理暫行辦法的通知》（財(cái)金〔2016〕92號(hào)）及相關(guān)文件要求，規(guī)范前期立項(xiàng)及可研等各項(xiàng)手續(xù)，確保程序合法合規(guī)。特別是要做好物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受能力論證。在確定PPP項(xiàng)目時(shí)，要深入調(diào)研充分論證，選擇民眾迫切需要的項(xiàng)目，避免重復(fù)建設(shè)造成浪費(fèi)，達(dá)到物有所值。從財(cái)政可承受的角度來(lái)看，必須考慮財(cái)力狀況，不能超過(guò)財(cái)政的承受能力，過(guò)度擠占財(cái)政的支出空間，造成財(cái)政吃緊，背負(fù)沉重負(fù)擔(dān)。

　　 牙克石市推進(jìn)PPP項(xiàng)目還處于起步階段，應(yīng)該說(shuō)今后的工作更加繁重，需要進(jìn)一步總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，密切配合，全力推進(jìn)。等一系列工作，為社會(huì)資本的引入創(chuàng)造了良好的條件。財(cái)政、發(fā)改、項(xiàng)目實(shí)施單位之間各司其職，加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，形成了合力推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)的良好局面。遇到需要市政府層面決定的事項(xiàng)，則通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議，共同研究解決PPP工作中遇到的困難和問(wèn)題，確保了PPP項(xiàng)目的順利推進(jìn)。

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