十年來(lái)首現(xiàn)可轉(zhuǎn)債被否，PPP項(xiàng)目到底怎樣才算合規(guī)

發(fā)布日期：2017-11-10來(lái)源：網(wǎng)絡(luò)來(lái)源編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 11月6日，發(fā)審委否決了蒙草生態(tài)的公開發(fā)行可轉(zhuǎn)債申請(qǐng)，印象中是2007年9月雅戈?duì)柨赊D(zhuǎn)債申請(qǐng)被否后，十年來(lái)的首家。 年初再融資新政出臺(tái)后，可轉(zhuǎn)債逐漸成為符合條件的上市公司首選的再融資方式，并在近期迎來(lái)了集中上會(huì)。通常，可轉(zhuǎn)債的上會(huì)與IPO安排在同一天，由于IPO的審核任務(wù)非常繁重，大部分可轉(zhuǎn)債不會(huì)安排發(fā)行人參加聆訊，而直接宣布通過。但11月6日是周一，沒有安排IPO上會(huì)，而是罕見地安排了五家可轉(zhuǎn)債，結(jié)果有四家都被抓進(jìn)去參加了聆訊，最終蒙草生態(tài)被否。

　　 當(dāng)然，蒙草生態(tài)被否與可轉(zhuǎn)債這種融資方式無(wú)關(guān)，由于發(fā)審委對(duì)募投項(xiàng)目的合規(guī)性存在疑慮，即使選擇其他方式，也難逃一劫。

　　 蒙草生態(tài)本次發(fā)行可轉(zhuǎn)債，擬募集資金8.8億元，扣除發(fā)行費(fèi)用后用于三個(gè)PPP項(xiàng)目。

　　 2015年以來(lái)，以國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》（國(guó)辦發(fā)【2015】42號(hào)）為標(biāo)志，我國(guó)由上到下積極推進(jìn)PPP模式運(yùn)作公共基礎(chǔ)設(shè)施，逐漸出現(xiàn)了以PPP項(xiàng)目作為上市公司再融資募投項(xiàng)目的案例。但由于PPP相關(guān)的制度建設(shè)存在一個(gè)漸進(jìn)的過程，加之證監(jiān)會(huì)本身對(duì)如何審核PPP項(xiàng)目的合規(guī)性也存在一個(gè)探索的過程，初期并沒有太多針對(duì)PPP項(xiàng)目的特別審核要求，而是參考一般固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目或者BT、BOT項(xiàng)目的要求審核。后來(lái)，隨著相關(guān)制度逐漸完善，PPP項(xiàng)目的合規(guī)性審核也逐漸形成了相對(duì)固定的模式。

　　 1、《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》（國(guó)辦發(fā)【2015】42號(hào)）

　　 如前所述，42號(hào)文是PPP模式的綱領(lǐng)性文件，主要是原則性的規(guī)定，一般不用來(lái)論證具體項(xiàng)目的合規(guī)性。但它一開始對(duì)PPP進(jìn)行了定義：

　　 政府采取競(jìng)爭(zhēng)性方式擇優(yōu)選擇具有投資、運(yùn)營(yíng)管理能力的社會(huì)資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系，由社會(huì)資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)資本支付相應(yīng)對(duì)價(jià)，保證社會(huì)資本獲得合理收益

　　 社會(huì)資本提供公共服務(wù)，政府向社會(huì)資本支付對(duì)價(jià)——這不就是說(shuō)明PPP也是政府購(gòu)買服務(wù)的一種形式嗎？這就引出了目前PPP項(xiàng)目合規(guī)性審核時(shí)的一個(gè)必問問題，即項(xiàng)目是否符合財(cái)預(yù)【2017】87號(hào)文的規(guī)定。

　　 2、《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購(gòu)買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財(cái)預(yù)

　　 【2017】87 號(hào)）

　　 不得將原材料、燃料、設(shè)備、產(chǎn)品等貨物，以及建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴(kuò)建及其相關(guān)的裝修、拆除、修繕等建設(shè)工程作為政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目。嚴(yán)禁將鐵路、公路、機(jī)場(chǎng)、通訊、水電煤氣，以及教育、科技、醫(yī)療衛(wèi)生、文化、體育等領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，儲(chǔ)備土地前期開發(fā)，農(nóng)田水利等建設(shè)工程作為政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目。嚴(yán)禁將建設(shè)工程與服務(wù)打包作為政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目。嚴(yán)禁將金融機(jī)構(gòu)、融資租賃公司等非金融機(jī)構(gòu)提供的融資行為納入政府購(gòu)買服務(wù)范圍。

　　 87號(hào)文是用來(lái)防止政府變相舉債的，但主要是用來(lái)規(guī)范政府購(gòu)買服務(wù)過程中的變相舉債問題?，F(xiàn)在的問題是，PPP是否屬于政府購(gòu)買服務(wù)？如果屬于，則PPP也適用87號(hào)文，不能應(yīng)用于上述項(xiàng)目；如果不屬于，則PPP完全不受87號(hào)文約束。

　　 42號(hào)文似乎把PPP認(rèn)定為政府購(gòu)買服務(wù)，但在實(shí)務(wù)中，顯然是沒有把PPP視為政府購(gòu)買服務(wù)的，因?yàn)樵?ldquo;建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴(kuò)建”，以及“鐵路、公路、機(jī)場(chǎng)”等領(lǐng)域采用PPP的不要太多。

　　 9月底過會(huì)的龍?jiān)ㄔO(shè)非公開發(fā)行股票項(xiàng)目就被問到了募投項(xiàng)目是否符合87號(hào)文的問題。龍?jiān)ㄔO(shè)認(rèn)為PPP與政府購(gòu)買服務(wù)系兩種不同的模式，并進(jìn)行了論證。因?yàn)榉枪_發(fā)行股票不披露聆訊問題，我們不清楚發(fā)審委是否對(duì)此進(jìn)行了詢問。

　　 蒙草生態(tài)也被問到了相同的問題，同樣不承認(rèn)自己的募投項(xiàng)目屬于政府購(gòu)買服務(wù)，所以不適用87號(hào)文的禁止性規(guī)定。這個(gè)問題最終被帶上了發(fā)審會(huì)，可能還是沒有得到認(rèn)可。

　　 所以這里面就有一個(gè)審核人員的專業(yè)判斷問題，后面有類似項(xiàng)目在操作時(shí)，這個(gè)問題一定要溝通好。

　　 3、《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財(cái)預(yù)【2017】50 號(hào)）

　　 50號(hào)文第三條規(guī)定：除國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府及其所屬部門參與PPP項(xiàng)目、設(shè)立政府出資的各類投資基金時(shí)，不得以任何方式承諾回購(gòu)社會(huì)資本方的投資本金，不得以任何方式承擔(dān)社會(huì)資本方的投資本金損失，不得以任何方式向社會(huì)資本方承諾最低收益，不得對(duì)有限合伙制基金等任何股權(quán)投資方式額外附加條款變相舉債。

　　 簡(jiǎn)單點(diǎn)說(shuō)，就是政府不能對(duì)社會(huì)資本承諾保本保息，否則就是變相舉債。這一點(diǎn)應(yīng)該沒什么問題，PPP框架協(xié)議或合同都是格式文本，在起草時(shí)已經(jīng)進(jìn)行了考慮，里面不可能含有類似條款。

　　 所以這個(gè)問題雖然也是PPP項(xiàng)目合規(guī)性審核的必問題，但比較簡(jiǎn)單，把相關(guān)合同條款列出來(lái)，說(shuō)明沒有上述情況就行。

　　 4、《PPP物有所值評(píng)價(jià)指引（試行）》（財(cái)金【2015】167號(hào)）、《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》（財(cái)金【2015】21 號(hào)）

　　 PPP項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)由縣級(jí)以上財(cái)政部門開展物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證。這兩件事情做完、加上項(xiàng)目實(shí)施方案，一起報(bào)本級(jí)人民政府審核。本級(jí)人民政府審核同意后，才能組織開展社會(huì)資本方采購(gòu)工作。

　　 也就是說(shuō)，政府要完成物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證后，才能發(fā)布PPP項(xiàng)目的招標(biāo)信息或進(jìn)入競(jìng)爭(zhēng)性談判程序。如果上市公司中標(biāo)后才發(fā)現(xiàn)居然當(dāng)?shù)卣疀]做這些程序，那是政府的合規(guī)性有問題，上市公司自己是沒責(zé)任的，但這不能作為向證監(jiān)會(huì)解釋項(xiàng)目合規(guī)性的理由，這種項(xiàng)目作為募投項(xiàng)目就不合適了。

　　 所以，能作為上市公司募投項(xiàng)目的，這兩個(gè)規(guī)定一般都已經(jīng)滿足了。這個(gè)問題雖然也是PPP項(xiàng)目合規(guī)性審核的必問題，但比較簡(jiǎn)單，把政府出具物有所值評(píng)價(jià)報(bào)告、財(cái)政承受能力論證報(bào)告的情況列出來(lái)就行。

　　 5、《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南》（財(cái)金【2014】113 號(hào)）、《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購(gòu)管理辦法》（財(cái)庫(kù)【2014】215號(hào)）

　　 113號(hào)文將PPP項(xiàng)目劃分為識(shí)別、準(zhǔn)備、采購(gòu)、執(zhí)行和移交五個(gè)階段，并對(duì)每個(gè)階段的具體操作方式進(jìn)行了規(guī)定。215號(hào)文又對(duì)其中的采購(gòu)階段，即招投標(biāo)或競(jìng)爭(zhēng)性談判提出了具體要求。

　　 這個(gè)主要也是考查政府的合規(guī)性，對(duì)上市公司而言，主要涉及是否存在行賄、提供虛假材料或者串通等事項(xiàng)。一般能作為上市公司募投項(xiàng)目的，也不能有這些事項(xiàng)，只要如實(shí)說(shuō)明即可。

　　 6、《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南》（財(cái)金【2014】113 號(hào)）、《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政管理暫行辦法》（財(cái)金【2016】92號(hào)）

　　 這兩份文件都對(duì)政府向社會(huì)資本支付對(duì)價(jià)的資金來(lái)源和程序進(jìn)行了規(guī)定，涉及到上市公司回款的可能性和合規(guī)性，應(yīng)該是PPP項(xiàng)目合規(guī)性審核中最重要的一個(gè)問題。

　　 113號(hào)文在項(xiàng)目執(zhí)行階段的第25條規(guī)定：

　　 項(xiàng)目合同中涉及的政府支付義務(wù)，財(cái)政部門應(yīng)結(jié)合中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃統(tǒng)籌考慮，納入同級(jí)政府預(yù)算，按照預(yù)算管理相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

　　 92號(hào)文做了細(xì)化：

　　 行業(yè)主管部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)預(yù)算管理要求，將PPP項(xiàng)目合同中約定的政府跨年度財(cái)政支出責(zé)任納入中期財(cái)政規(guī)劃，經(jīng)財(cái)政部門審核匯總后，報(bào)本級(jí)人民政府審核，保障政府在項(xiàng)目全生命周期內(nèi)的履約能力。

　　 本級(jí)人民政府同意納入中期財(cái)政規(guī)劃的PPP項(xiàng)目，由行業(yè)主管部門按照預(yù)算編制程序和要求，將合同中符合預(yù)算管理要求的下一年度財(cái)政資金收支納入預(yù)算管理，報(bào)請(qǐng)財(cái)政部門審核后納入預(yù)算草案，經(jīng)本級(jí)政府同意后報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)審議。

　　 根據(jù)92號(hào)文，PPP項(xiàng)目支出要納入中期財(cái)政規(guī)劃，具體審批環(huán)節(jié)涉及行業(yè)主管部門、財(cái)政部門、政府和人大，以人大審議通過的預(yù)算為審批終點(diǎn)。

　　 由于113號(hào)文是將這些程序放在“項(xiàng)目執(zhí)行”章節(jié)中規(guī)定的，所以意思是這些程序在項(xiàng)目執(zhí)行階段能做完就可以。這里面有兩層意思：第一，在項(xiàng)目采購(gòu)階段，是不需要做的，即上市公司在中標(biāo)時(shí)，項(xiàng)目沒有納入當(dāng)?shù)刎?cái)政預(yù)算，是合規(guī)的；第二，項(xiàng)目執(zhí)行階段持續(xù)10年以上，按原文理解，只要在執(zhí)行階段中納入預(yù)算就是合規(guī)的，也就是說(shuō)，上市公司在項(xiàng)目開工一段時(shí)間后，項(xiàng)目仍沒有納入當(dāng)?shù)刎?cái)政預(yù)算，也是合規(guī)的，也不能推斷出回款風(fēng)險(xiǎn)大。

　　 但是，當(dāng)這個(gè)項(xiàng)目作為再融資募投項(xiàng)目去證監(jiān)會(huì)審核時(shí)，站在它的角度，只有PPP項(xiàng)目納入了經(jīng)人大審議通過的預(yù)算，才是證明項(xiàng)目回款風(fēng)險(xiǎn)較低的最直接證據(jù)。

　　 9月底過會(huì)的龍?jiān)ㄔO(shè)非公開發(fā)行股票項(xiàng)目，其全部募投項(xiàng)目均在上會(huì)前被當(dāng)?shù)厝舜髮徸h通過列入了預(yù)算。

　　 另外一個(gè)案例是棕櫚股份非公開發(fā)行股票項(xiàng)目，這個(gè)項(xiàng)目2016年5月被受理，6月底就提交了反饋意見回復(fù)，此后卻長(zhǎng)期沒有動(dòng)靜。一直到2016年11月披露了第二次反饋意見回復(fù)，然后就于12月過會(huì)。而第二次反饋意見只問了兩道題，第一是不允許補(bǔ)充流動(dòng)資金，第二就是要求募投項(xiàng)目被人大批準(zhǔn)列入預(yù)算。問題原文是：

　　 關(guān)于畬江園區(qū)服務(wù)配套項(xiàng)目及梅縣區(qū)城市擴(kuò)容提質(zhì)工程 PPP 項(xiàng)目，請(qǐng)申請(qǐng)人履行完畢廣東省 PPP項(xiàng)目庫(kù)備案，以及政府購(gòu)買服務(wù)資金納入梅縣區(qū)人民政府跨年度財(cái)政預(yù)算并通過相關(guān)人大批準(zhǔn)的程序。

　　 請(qǐng)注意，這其實(shí)不是一個(gè)“問題”，來(lái)問它是否被人大批準(zhǔn)；而是一道命令，要求它必須去履行完畢人大批準(zhǔn)程序，這也說(shuō)明了證監(jiān)會(huì)的審核思路。

　　 蒙草生態(tài)三個(gè)PPP項(xiàng)目，有兩個(gè)直到上會(huì)時(shí)都沒有被人大列入預(yù)算。盡管它對(duì)此做了充分的解釋說(shuō)明，包括項(xiàng)目本身合規(guī)、當(dāng)?shù)刎?cái)政狀況良好、合同中已約定了違約責(zé)任、預(yù)計(jì)將于2018年1月通過人大審議、補(bǔ)充提示重大風(fēng)險(xiǎn)等，但最終可能還是沒有被認(rèn)可。我們猜想，這是本項(xiàng)目被否最主要的原因。

　　 涉及到PPP模式的政策還有很多，同時(shí)還不斷有新政策出臺(tái)。我們列舉的是目前最常見的一些關(guān)注點(diǎn)，希望對(duì)其他類似項(xiàng)目有參考意義。

　　 不過話說(shuō)回來(lái)，實(shí)事求是講，在實(shí)際情況下，一個(gè)PPP項(xiàng)目是否履行了人大審議程序和回款風(fēng)險(xiǎn)到底存在多少聯(lián)系，是可以討論的。蒙草生態(tài)的項(xiàng)目，在以前可能也就過會(huì)了，或者至少可以先過會(huì)，待人大審議通過后再給批文，又或者可以和棕櫚股份一樣，先拖兩個(gè)月，等人大審議通過后再上會(huì)。但本屆發(fā)審委審核尺度明顯偏緊，而且不讓無(wú)故推遲審核進(jìn)度，各個(gè)項(xiàng)目在操作時(shí)也只能從嚴(yán)要求了。

　　 （作者簡(jiǎn)介：羅云翔，保薦代表人，中國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師，熟悉IPO、并購(gòu)重組及再融資的監(jiān)管政策及實(shí)務(wù)操作）

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