中國(guó)PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的案例分析

發(fā)布日期：2015-01-06來源：現(xiàn)代商業(yè)編輯：宋珍珍

[摘要]

　　楊翠云 南京河海大學(xué)

　　一、前言

　　PPP(Public-Private Partnership 公私合作)項(xiàng)目融資模式在世界各國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域得到越來越多的應(yīng)用和青睞。在我國(guó)從上世紀(jì)七、八十年代的BOT模式，到北京奧運(yùn)前后PPP模式在奧運(yùn)場(chǎng)館及基礎(chǔ)設(shè)施中的應(yīng)用，都反映著PPP模式在中國(guó)社會(huì)的廣泛應(yīng)用。并且由于我國(guó)社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施整體的不完善和缺乏，以及政府對(duì)于興建基礎(chǔ)設(shè)施的積極性，未來PPP模式也必然在中國(guó)社會(huì)得到更多的發(fā)展。所以為了使PPP模式在以后的應(yīng)用中能夠充分發(fā)揮優(yōu)點(diǎn)，我們有必要對(duì)以往項(xiàng)目中發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行總結(jié)，并且提出些解決之道。

　　二、我國(guó)近年來應(yīng)用PPP項(xiàng)目失敗的主要案例

　　(一)上海大場(chǎng)水廠

　　上海大場(chǎng)水廠是由英國(guó)泰晤士水務(wù)公司投資與上海市人民政府合作的PPP項(xiàng)目。但由于2002年《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于妥善處理現(xiàn)有保證外方投資固定回報(bào)項(xiàng)目有關(guān)問題的通知》的頒布，導(dǎo)致項(xiàng)目公司被迫與政府重新進(jìn)行投資回報(bào)率的談判，最終該項(xiàng)目在2004年被政府回購(gòu)。這種風(fēng)險(xiǎn)稱之為法律變更風(fēng)險(xiǎn)，即主要指由于采納、頒布、修訂、重新詮釋法律或規(guī)定而導(dǎo)致項(xiàng)目的合法性、市場(chǎng)需求、產(chǎn)品/服務(wù)收費(fèi)、合同協(xié)議的有效性等元素發(fā)生變化,從而對(duì)項(xiàng)目的正常建設(shè)和運(yùn)營(yíng)帶來?yè)p害,甚至直接導(dǎo)致項(xiàng)目的中止和失敗的風(fēng)險(xiǎn)。此外上海大場(chǎng)水廠還遭遇了審批延誤風(fēng)險(xiǎn)。某些行業(yè)里一直存在“成本價(jià)格倒掛”現(xiàn)象,即收入小于成本，當(dāng)市場(chǎng)化之后引入外資或民營(yíng)資本后,都需要通過提價(jià)來實(shí)現(xiàn)預(yù)期收益。而根據(jù)我國(guó)《價(jià)格法》和《政府價(jià)格決策聽證辦法》規(guī)定,公用事業(yè)價(jià)格等政府指導(dǎo)價(jià)、政府定價(jià),應(yīng)當(dāng)建立聽證制度,這一復(fù)雜的過程很容易造成審批延誤。比如上海人大代表提出反對(duì)水價(jià)上漲的提案,造成上海水價(jià)改革措施遲遲無法落實(shí)實(shí)施，也因此泰晤士水務(wù)出售了其大場(chǎng)水廠的股份。而由于高固定投資回報(bào)率的要求導(dǎo)致大場(chǎng)水廠的高水價(jià)，對(duì)自來水廠來較大的運(yùn)營(yíng)壓力。并且危害到了公眾利益，導(dǎo)致大場(chǎng)水廠同時(shí)承擔(dān)了政治反對(duì)風(fēng)險(xiǎn)。

　　通過分析我們可以看到以上三種風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的根源都在于過高的投資回報(bào)率。而過高的投資回報(bào)率往往是由于政府缺乏PPP項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)，沒有做好項(xiàng)目的前期準(zhǔn)備，對(duì)項(xiàng)目以及市場(chǎng)情況了解不夠深入，從而導(dǎo)致項(xiàng)目承擔(dān)決策失誤風(fēng)險(xiǎn)。

　　(二)杭州灣跨海大橋

　　杭州灣跨海大橋開工未滿兩年，相隔僅僅50公里左右的紹興杭州灣大橋已經(jīng)開始項(xiàng)目準(zhǔn)備。PPP項(xiàng)目中，政府為了吸引私營(yíng)部門投資，往往會(huì)向私營(yíng)部門承諾在一定時(shí)限內(nèi)保證該項(xiàng)目的壟斷經(jīng)營(yíng)，即項(xiàng)目唯一性。而紹興杭州灣大橋顯然對(duì)杭州灣跨海大橋有競(jìng)爭(zhēng)作用，危害到了其項(xiàng)目唯一性，使得該項(xiàng)目承擔(dān)了項(xiàng)目唯一性風(fēng)險(xiǎn)。而杭州灣跨海大橋隨著項(xiàng)目唯一性風(fēng)險(xiǎn)而來的便是市場(chǎng)收益不足的風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)閴艛嘟?jīng)營(yíng)被打破，杭州灣跨海大橋的客流量顯然要低于預(yù)期，這就導(dǎo)致了其市場(chǎng)收益不足的結(jié)果。

　　(三)山東中華發(fā)電項(xiàng)目

　　山東中華發(fā)電項(xiàng)目建成后運(yùn)營(yíng)較為成功,但是遭遇了山東電力市場(chǎng)的變化和國(guó)內(nèi)電力體制改革。對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)產(chǎn)生了重大影響。第一是電價(jià)問題, 1998年在原國(guó)家計(jì)委曾簽署的諒解備忘錄中中華發(fā)電項(xiàng)目部分機(jī)組獲準(zhǔn)了0. 41元/度這一較高的上網(wǎng)電價(jià);而在2002年10月,菏澤電廠新機(jī)組投入運(yùn)營(yíng)時(shí),山東省物價(jià)局批復(fù)的價(jià)格是0. 32元/度。這一電價(jià)不能滿足項(xiàng)目的正常運(yùn)營(yíng)，使得項(xiàng)目承擔(dān)了收費(fèi)變更風(fēng)險(xiǎn)。第二是合同中規(guī)定的最低購(gòu)電量受到威脅, 2003年開始,山東省計(jì)委將以往中華發(fā)電與山東電力集團(tuán)間的最低購(gòu)電量5500小時(shí)減為5100小時(shí)。這使得中華發(fā)電項(xiàng)目承擔(dān)了嚴(yán)重的市場(chǎng)需求變化風(fēng)險(xiǎn)。

　　三、建議和總結(jié)

　　風(fēng)險(xiǎn)處理的最好方法就是在風(fēng)險(xiǎn)分配時(shí)就按照風(fēng)險(xiǎn)分配原則嚴(yán)格執(zhí)行，在源頭處減少由于風(fēng)險(xiǎn)分配不當(dāng)產(chǎn)生的損失。

　　風(fēng)險(xiǎn)分配原則：(一)由對(duì)風(fēng)險(xiǎn)最有控制力的一方控制相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)(二)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)程度與所得回報(bào)相匹配(三)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)要有上限。

　　對(duì)于文中具體的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)：

　　(一)由于PPP項(xiàng)目的法律關(guān)系非常復(fù)雜,涉及許多領(lǐng)域的法律問題,有些問題在針對(duì)特許經(jīng)營(yíng)的法規(guī)中有統(tǒng)一規(guī)定,但更多的方面仍由該領(lǐng)域內(nèi)我國(guó)現(xiàn)有的其他法規(guī)或行政法規(guī)來管制。國(guó)務(wù)院各主管部門在各自管理范圍內(nèi)做出的規(guī)定,只能適用于一部分行業(yè),且都是從自身管理的角度出發(fā),法規(guī)文件各自為政,很多時(shí)候不能相互銜接,缺乏全局性和系統(tǒng)性[3]。這就使得PPP項(xiàng)目相關(guān)法律不穩(wěn)定，從而導(dǎo)致法律變更風(fēng)險(xiǎn)的高發(fā)。且由于我國(guó)關(guān)于PPP項(xiàng)目的法律法規(guī)不完善，導(dǎo)致部分私營(yíng)部門利用漏洞簽訂不平等協(xié)議，從而引起后續(xù)談判拖延，增加其它項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。比如政治決策失誤風(fēng)險(xiǎn)。所以我國(guó)必須加快完善有關(guān)法律法規(guī)。

　　(二)總 結(jié)前文可以看出，很多項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生都與政府信用不足有必然聯(lián)系。追根究底都是由于政府部門對(duì)于項(xiàng)目本身以及市場(chǎng)情況了解不夠深入，在項(xiàng)目前期承諾不實(shí)際的條款，比如過高的投資回報(bào)率，過高的銷售價(jià)格，以及項(xiàng)目唯一性擔(dān)保等等。所以，政府在與私營(yíng)部門的合作中，要充分的了解PPP項(xiàng)目以及市場(chǎng)情況和有關(guān)PPP模式的相關(guān)知識(shí)，以做出合理的決策。

　　參考文獻(xiàn)：

　　[1]元霞，柯永健，王守清.基于案例的中國(guó)PPP項(xiàng)目的主要風(fēng)險(xiǎn)因素分析[J].中國(guó)軟科學(xué)，2009(5)

　　[2]劉新平，王守清.試論P(yáng)PP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分配原則和框架[J].建筑經(jīng)濟(jì)，2006(2)

　　[3]黃騰，柯永健，李湛湛，王守清.中外PPP模式的政府管理比較分析[J].項(xiàng)目管理技術(shù)，2009(1)

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