價(jià)格機(jī)制：PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)控制關(guān)鍵點(diǎn)

發(fā)布日期：2015-05-06來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：宋珍珍

[摘要]

　　文/ 李菲  莊永國(guó)

　　泉港石化工業(yè)園區(qū)位于福建省泉州市泉港區(qū)東北部，是國(guó)家規(guī)劃建設(shè)的9大煉油基地之一，也是《福建省湄洲灣石化基地發(fā)展規(guī)劃》中確定的湄洲灣石化基地先導(dǎo)區(qū)。泉港石化工業(yè)園區(qū)南山片區(qū)規(guī)劃面積13.2平方公里，是園區(qū)發(fā)展的重點(diǎn)區(qū)域。南山片區(qū)污水處理廠是工業(yè)區(qū)公用基礎(chǔ)設(shè)施的重要組成部分，是深化石化產(chǎn)業(yè)與生態(tài)環(huán)境循環(huán)協(xié)調(diào)發(fā)展的重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。項(xiàng)目的建設(shè)是園區(qū)改善招商環(huán)境、吸引企業(yè)入駐的基礎(chǔ)性保障設(shè)施，對(duì)園區(qū)發(fā)展具有重要意義。

　　南山片區(qū)污水處理廠的污水水源主要為南山片區(qū)工業(yè)企業(yè)生產(chǎn)廢水，近期工程(2012年)建設(shè)規(guī)模為2.5萬立方米/天，投資估算為1.856億元;遠(yuǎn)期工程(2020年)建設(shè)規(guī)模為10萬立方米/天，投資估算為4.416億元。為促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)化發(fā)展，提高項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)效率，泉港區(qū)人民政府決定采用PPP方式實(shí)施本項(xiàng)目建設(shè)。本項(xiàng)目PPP實(shí)施工作自2011年底啟動(dòng)，園區(qū)政府委托金準(zhǔn)咨詢公司協(xié)助PPP實(shí)施。金準(zhǔn)咨詢團(tuán)隊(duì)先后對(duì)BOT、BOO、TOT等多種模式進(jìn)行了方案研究和比選工作，組織園區(qū)政府相關(guān)管理人員對(duì)寧波化學(xué)工業(yè)區(qū)和大亞灣石化工業(yè)區(qū)的污水廠建設(shè)管理和運(yùn)營(yíng)模式進(jìn)行了實(shí)地考察，最終確定本項(xiàng)目采用BOT模式。項(xiàng)目通過公開招標(biāo)方式確定了滿足資金實(shí)力和專業(yè)實(shí)力要求的社會(huì)資本，并授予社會(huì)資本組建的項(xiàng)目公司30年特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)污水處理廠的投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，并向園區(qū)企事業(yè)單位收取污水處理費(fèi)，特許經(jīng)營(yíng)期結(jié)束后無償移交園區(qū)政府。

　　項(xiàng)目于2013年2月簽署了《特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議》，目前已建成投入使用，但由于園區(qū)入駐企業(yè)建設(shè)進(jìn)度和預(yù)期有差異，目前存在水量不足的情況。

　　PPP項(xiàng)目?jī)r(jià)格形成機(jī)制是PPP項(xiàng)目相關(guān)主體之間利益風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制的重要體現(xiàn)。城市公共服務(wù)PPP項(xiàng)目?jī)r(jià)格機(jī)制設(shè)計(jì)遵循的主要原則之一是，在保證公共利益的同時(shí)保證PPP項(xiàng)目公司有合理的收益和適當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)。即以最低的價(jià)格和最低的風(fēng)險(xiǎn)提供公共產(chǎn)品或服務(wù)，在保證項(xiàng)目生存能力和投資吸引力的同時(shí)，還應(yīng)該有足夠的激勵(lì)效果，以促進(jìn)PPP項(xiàng)目公司提高項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理水平，改善服務(wù)，促進(jìn)項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展。

　　泉港石化工業(yè)園南山片區(qū)污水處理廠BOT項(xiàng)目?jī)r(jià)格機(jī)制設(shè)計(jì)即在這一原則指導(dǎo)下進(jìn)行，結(jié)合園區(qū)和項(xiàng)目實(shí)際情況，本項(xiàng)目?jī)r(jià)格機(jī)制設(shè)計(jì)的主要做法和特點(diǎn)包括：根據(jù)服務(wù)對(duì)象確定付費(fèi)模式、為規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)采用兩部制價(jià)格結(jié)構(gòu)，競(jìng)爭(zhēng)性定價(jià)和政府限價(jià)相結(jié)合，合理設(shè)計(jì)調(diào)價(jià)機(jī)制應(yīng)對(duì)未來風(fēng)險(xiǎn)以及配套相關(guān)的支持政策。

　　付費(fèi)模式：依服務(wù)對(duì)象確定

　　南山片區(qū)污水處理廠主要處理的是，石化工業(yè)園區(qū)工業(yè)企業(yè)預(yù)處理后的工業(yè)污水，因此其主要服務(wù)對(duì)象為工業(yè)企業(yè)。工業(yè)企業(yè)為經(jīng)營(yíng)性單位，因此本BOT項(xiàng)目?jī)r(jià)格機(jī)制設(shè)計(jì)的基本原則之一是實(shí)現(xiàn)使用者付費(fèi)，即制定的污水處理服務(wù)價(jià)格不但能夠覆蓋污水的實(shí)際處理成本，還要適當(dāng)保證污水處理廠投資人的基本利益，實(shí)現(xiàn)污水廠的穩(wěn)定安全運(yùn)行和自身的可持續(xù)發(fā)展，為園區(qū)的環(huán)境建設(shè)提供基本保障。

　　價(jià)格結(jié)構(gòu)：兩部制價(jià)格模式

　　泉港石化工業(yè)園區(qū)企業(yè)入駐進(jìn)度直接影響了未來污水廠水量的多少。經(jīng)測(cè)算，南山片區(qū)污水廠的水量對(duì)于污水處理服務(wù)單價(jià)最為敏感，也是項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)控制的最關(guān)鍵因素?？紤]到“園區(qū)發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施先行”的實(shí)際發(fā)展?fàn)顟B(tài)可能造成污水廠建設(shè)初期水量少、項(xiàng)目成本高、可持續(xù)性較差的實(shí)際情況，為降低污水廠的投資風(fēng)險(xiǎn)，保障項(xiàng)目的穩(wěn)定運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)為園區(qū)發(fā)展提供基礎(chǔ)設(shè)施保障的目標(biāo)，本項(xiàng)目收費(fèi)機(jī)制設(shè)計(jì)時(shí)采用了兩部制價(jià)格模式，即污水處理服務(wù)單價(jià)由固定單價(jià)和計(jì)量單價(jià)兩部分組成。

　　固定單價(jià)是指項(xiàng)目固定費(fèi)用分?jǐn)傂纬傻奈鬯幚韱蝺r(jià)，計(jì)量單價(jià)是指項(xiàng)目和處理量相關(guān)的變動(dòng)費(fèi)用和項(xiàng)目利潤(rùn)等分?jǐn)傂纬傻奈鬯幚韱蝺r(jià)。污水處理廠按月向園區(qū)排污企業(yè)收取固定污水處理費(fèi)和計(jì)量污水處理費(fèi)。固定污水處理費(fèi)按園區(qū)排污企業(yè)的計(jì)劃排放污水量和固定單價(jià)計(jì)算收取(計(jì)劃排放污水量由排污企業(yè)在入駐園區(qū)時(shí)與園區(qū)管委會(huì)簽署的入園協(xié)議中確定，入駐后每半年調(diào)整一次);計(jì)量費(fèi)用按園區(qū)排污企業(yè)實(shí)際排放污水量和計(jì)量單價(jià)計(jì)算收取。同時(shí)，在企業(yè)計(jì)劃排放污水量低于污水廠設(shè)計(jì)處理量規(guī)模的60%時(shí)，政府按企業(yè)計(jì)劃排放量和污水廠設(shè)計(jì)處理量60%的差額和固定價(jià)格給以固定費(fèi)用補(bǔ)貼。

　　此價(jià)格和收費(fèi)模式充分考慮了園區(qū)發(fā)展進(jìn)度嚴(yán)重影響污水處理量、投資人對(duì)污水廠處理水量不可控的實(shí)際情況。該機(jī)制的實(shí)質(zhì)是對(duì)水量預(yù)測(cè)風(fēng)險(xiǎn)在政府和社會(huì)資本之間實(shí)現(xiàn)合理分擔(dān)，即政府方為保障園區(qū)投資發(fā)展基礎(chǔ)條件而超前建設(shè)污水廠所產(chǎn)生的水量不足風(fēng)險(xiǎn)，由園區(qū)政府承擔(dān)，而排污企業(yè)則需對(duì)自身企業(yè)污水排放量進(jìn)行客觀預(yù)測(cè)，相應(yīng)的預(yù)測(cè)風(fēng)險(xiǎn)由企業(yè)承擔(dān)，也可在一定程度上規(guī)避企業(yè)虛報(bào)排水量的行為。

　　定價(jià)方式：競(jìng)爭(zhēng)性和限價(jià)結(jié)合

　　PPP項(xiàng)目初始定價(jià)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制已是業(yè)內(nèi)共識(shí)，通過競(jìng)爭(zhēng)有利于減少政府或付費(fèi)者負(fù)擔(dān)，同時(shí)有利于發(fā)現(xiàn)價(jià)格，促進(jìn)企業(yè)控制成本。在南山片區(qū)污水處理廠污水處理費(fèi)用定價(jià)時(shí)，我們?cè)诔浞终{(diào)研行業(yè)成本和項(xiàng)目特點(diǎn)的情況下，最終采用了企業(yè)競(jìng)價(jià)和政府限價(jià)相結(jié)合的定價(jià)模式。

　　市場(chǎng)定價(jià)體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是本項(xiàng)目投資人的選擇采用了公開招標(biāo)方式，標(biāo)的為污水處理服務(wù)費(fèi)單價(jià);二是政府方制定了統(tǒng)一納入市政管網(wǎng)污水排放標(biāo)準(zhǔn)(簡(jiǎn)稱為“納管標(biāo)準(zhǔn)”)，企業(yè)排放的污水不高于納管標(biāo)準(zhǔn)的，按照投資人的投標(biāo)報(bào)價(jià)繳納污水處理費(fèi)，企業(yè)排放的污水高于納管標(biāo)準(zhǔn)的，不允許直接排入市政管網(wǎng)，但可以與污水廠協(xié)商采取單獨(dú)建管接入污水廠的方案，并與污水廠協(xié)商制定污水處理計(jì)量單價(jià)。

　　在政府限價(jià)方面，考慮到園區(qū)污水PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)權(quán)的獨(dú)占性和排他性，為保護(hù)園區(qū)企業(yè)，防止污水廠隨意要價(jià)，故在政府方授予污水廠項(xiàng)目公司特許經(jīng)營(yíng)權(quán)時(shí)即約定了超過納管標(biāo)準(zhǔn)的污水處理收費(fèi)辦法和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)上限價(jià)，即超過納管標(biāo)準(zhǔn)的污水將根據(jù)污水超標(biāo)程度按照相應(yīng)比例提高計(jì)量單價(jià);對(duì)于排污企業(yè)少量生活污水排入污水管網(wǎng)的，污水廠將與排污企業(yè)協(xié)商確定生活污水的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，但最高不得超過計(jì)量單價(jià)的50%。

　　政府限價(jià)制度，也充分體現(xiàn)了政府在給予企業(yè)合理利潤(rùn)的基礎(chǔ)上，利用企業(yè)追求高利潤(rùn)的自然屬性，激勵(lì)企業(yè)進(jìn)行成本控制的思想。

　　調(diào)價(jià)機(jī)制：長(zhǎng)周期

　　由于項(xiàng)目的特許經(jīng)營(yíng)期限長(zhǎng)達(dá)30年，考慮到經(jīng)營(yíng)過程中物價(jià)、標(biāo)準(zhǔn)、政策等變化的影響，需要在PPP合同協(xié)議中約定價(jià)格調(diào)價(jià)辦法，包括調(diào)價(jià)因素、調(diào)價(jià)公司、調(diào)價(jià)管理程序等，以合理控制項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。本項(xiàng)目污水處理服務(wù)固定單價(jià)和計(jì)量單價(jià)每?jī)赡暾{(diào)整一次，按成本權(quán)重法設(shè)計(jì)制定調(diào)價(jià)公式，對(duì)長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)中物價(jià)變化對(duì)成本的運(yùn)營(yíng)進(jìn)行調(diào)整，以公平補(bǔ)償或調(diào)劑PPP項(xiàng)目公司的成本變化，調(diào)價(jià)因素主要包括人工費(fèi)、動(dòng)力費(fèi)、藥劑費(fèi)和污泥處置費(fèi)等。

　　結(jié)合本項(xiàng)目的特點(diǎn)，在充分研究項(xiàng)目相關(guān)單位間利益風(fēng)險(xiǎn)關(guān)系的基礎(chǔ)上，為有效促價(jià)格機(jī)制的實(shí)施和發(fā)揮價(jià)格杠桿作用，本項(xiàng)目采取了兩項(xiàng)支持政策措施：

　　一是制定了政府固定費(fèi)用補(bǔ)貼政策。在南山片區(qū)污水廠引入社會(huì)資本實(shí)施PPP時(shí)，泉港石化工業(yè)園區(qū)尚處于開發(fā)建設(shè)過程中，園區(qū)入駐企業(yè)的排水量遠(yuǎn)未達(dá)到其設(shè)計(jì)規(guī)模，入駐企業(yè)也在不斷發(fā)展;另一方面，為改善園區(qū)配套設(shè)施狀況，為園區(qū)進(jìn)一步招商引資創(chuàng)造良好基礎(chǔ)條件，促進(jìn)園區(qū)發(fā)展，及時(shí)和適當(dāng)超前建設(shè)污水處理設(shè)施勢(shì)在必行。在此情況下，政府承擔(dān)污水廠水量發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)是合理和必要的。針對(duì)此情況，本項(xiàng)目設(shè)置了政府給以固定費(fèi)用補(bǔ)貼的政策，即排污企業(yè)計(jì)劃排放污水量低于污水廠設(shè)計(jì)處理量規(guī)模的60%時(shí)，政府按企業(yè)計(jì)劃排放量和污水廠設(shè)計(jì)處理量60%的差額和固定價(jià)格給以污水廠固定費(fèi)用補(bǔ)貼。經(jīng)測(cè)算，在此政府補(bǔ)貼政策條件下，能夠保證污水廠的投資回收和正常成本支出，能夠保證污水的持續(xù)、穩(wěn)定、安全運(yùn)營(yíng)。

　　二是出臺(tái)了《泉港石化工業(yè)區(qū)污水處理暫行管理辦法》。園區(qū)管委會(huì)在本項(xiàng)目PPP實(shí)施啟動(dòng)之初即《泉港石化工業(yè)區(qū)污水處理暫行管理辦法》，規(guī)范園區(qū)政府對(duì)區(qū)內(nèi)污水管理行為和入駐企業(yè)污水排放管理辦法，明確了園區(qū)管委會(huì)、排污企業(yè)、污水廠PPP公司等相關(guān)方的基本權(quán)責(zé)利關(guān)系;該辦法為本污水處理廠PPP價(jià)格機(jī)制的有效實(shí)施提供了有力保障。

　　成效

　　本項(xiàng)目在建設(shè)過程中，項(xiàng)目公司根據(jù)園區(qū)企業(yè)的實(shí)際入駐進(jìn)度調(diào)整優(yōu)化了項(xiàng)目分期建設(shè)方案，降低了一期工程建設(shè)規(guī)模，以與園區(qū)污水量增長(zhǎng)實(shí)際情況相適應(yīng);可見在本項(xiàng)目?jī)r(jià)格機(jī)制作用下，已有效激發(fā)社會(huì)資本采取措施控制風(fēng)險(xiǎn)的主動(dòng)性和積極性，本項(xiàng)目PPP價(jià)格機(jī)制初顯成效。

　　(作者單位：北京金準(zhǔn)咨詢有限責(zé)任公司泉州市泉港石化工業(yè)區(qū)建設(shè)發(fā)展有限公司)

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