熱潮伴著亂象 2萬億PPP項(xiàng)目要“打假”

發(fā)布日期：2015-07-08來源：中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)編輯：宋珍珍

[摘要]

　　文|趙超霖

　　2015年，已走過半程。PPP模式在向地方操作層面推進(jìn)的過程，熱潮中伴有泡沫和亂象。泡沫在于全國各省不時(shí)報(bào)出的上億“PPP試點(diǎn)項(xiàng)目”，成熟程度、可行性各異，姿態(tài)多于行動。亂象則是打著PPP的旗號做變相融資的項(xiàng)目已然出現(xiàn)。官方已開始重視，6月 25日，財(cái)政部金融司發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會資本合作項(xiàng)目示范工作的通知》(以下簡稱57號文)，其中明確規(guī)定，嚴(yán)禁通過保底承諾、回購安排、明股實(shí)債等方式進(jìn)行變相融資，將項(xiàng)目包裝成PPP項(xiàng)目。

　　控制泡沫：帶上三個(gè)緊箍咒

　　半年多來，各省市推出的PPP項(xiàng)目已經(jīng)高達(dá)2萬多億元的規(guī)模。在各地爭先恐后地“表態(tài)”之后，人們不禁要問，政府有足夠的錢支付這些項(xiàng)目嗎?這些項(xiàng)目有多少可以切實(shí)落地，還是只是一場鏡花水月似的表演?

　　在 4月份財(cái)政部下發(fā)的《政府和社會資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》以及剛剛下發(fā)的57號文再次強(qiáng)調(diào)，示范項(xiàng)目所在地財(cái)政部門要認(rèn)真做好示范項(xiàng)目物有所值定性分析和財(cái)政承受能力論證，有效控制政府支付責(zé)任，合理確定財(cái)政補(bǔ)助金額，每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%。

　　財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長白景明對中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者表示，作為對于PPP感興趣的社會資本應(yīng)當(dāng)關(guān)注這一要求。“你們在選擇項(xiàng)目的時(shí)候要考核當(dāng)?shù)氐恼懿荒苁匦庞谩⑼度肽懿荒鼙ＷC，10%是一個(gè)上限，它是不能夠突破的。”以對于PPP推行較為積極的安徽省為例，2015 年該省省級一般公共預(yù)算收入232.6億元;加上中央轉(zhuǎn)移支付等，安排支出504.4億元。也就是說對于所有PPP項(xiàng)目，2015年安徽省政府的支付額度為50.44億元。

　　“地方政府有很多項(xiàng)目建設(shè)的需求，但由于短期財(cái)力有限，毫無節(jié)制地上項(xiàng)目會導(dǎo)致財(cái)力不能及時(shí)支付，從而造成政府違約。為避免這種情況，抑制地方盲目上馬PPP的沖動，減少無效投資，財(cái)政部加以10%的限定。”濟(jì)邦咨詢董事總經(jīng)理張燎對中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者表示，“同時(shí)應(yīng)該明晰的是，10%是總量控制，對應(yīng)的是所有PPP項(xiàng)目年度支付的總額。”

　　“必須認(rèn)識到，不是所有的項(xiàng)目都適合做PPP，也不是說想做多少PPP就能做多少PPP。地方政府在中央的號召下，做大躍進(jìn)似的PPP，互相競爭誰報(bào)的項(xiàng)目多，誰報(bào)的金額大，顯然是瞎吹牛。”張燎表示，物有所值評價(jià)和財(cái)政可承受力評價(jià)就相當(dāng)于基建項(xiàng)目的可行性研究階段的工作，再加上中期財(cái)政規(guī)劃，“像一個(gè)個(gè)模塊一樣，構(gòu)成了PPP項(xiàng)目監(jiān)管體系的大魔方。有了這3個(gè)緊箍咒，地方政府就不能不管不顧地上項(xiàng)目，避免之前很多地方發(fā)生的、簽了幾百億的BT項(xiàng)目，最后無法按照回購協(xié)議的規(guī)定還錢，產(chǎn)生地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隱患。”

　　不過，做好總量控制的前提是提高收入預(yù)測能力，即確定10%的分母。白景明表示，現(xiàn)在我國各級地方政府的收入預(yù)測都還沒有很好地做起來，應(yīng)該充分重視和進(jìn)行這項(xiàng)工作，因?yàn)樵诖饲疤嵯虏庞锌赡苷f搞多少政府投資的項(xiàng)目。“從各國的經(jīng)驗(yàn)來看，收入預(yù)測要花很大力氣，很多西方國家的政府財(cái)政部門花費(fèi)大量的人力物力在收支預(yù)測上。”同時(shí)，白景明表示，除了一般公共預(yù)算，政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險(xiǎn)基金預(yù)算等是否也可以劃定相應(yīng)比例進(jìn)行PPP建設(shè)，是值得下一步研究的問題。

　　打擊亂象：嚴(yán)禁變相包裝

　　除了數(shù)量虛高，在質(zhì)量上也出現(xiàn)了以PPP之名，行變相融資之實(shí)的假PPP項(xiàng)目。除將原有的BT模式做拉長版外，還出現(xiàn)了更高級的“包裝方法”。

　　社會資本取得投資回報(bào)的資金來源，包括使用者付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助和政府付費(fèi)等方式。“現(xiàn)在有一個(gè)現(xiàn)象就是，那些明股實(shí)債的融資方式，通過套用PPP的專用名詞‘可行性缺口補(bǔ)助’，給予投資人固定回報(bào)。將假PPP項(xiàng)目進(jìn)行包裝。”張燎表示。他認(rèn)為目前媒體公布的郵儲銀行中標(biāo)濟(jì)青高鐵(濰坊段)，建設(shè)內(nèi)容為 “協(xié)調(diào)組織濟(jì)青高鐵(濰坊段)沿線市區(qū)的征地和拆遷以及資金的籌集、撥付和監(jiān)管”，明顯就是一個(gè)明股實(shí)債的債性的工具。“原因有二。第一，該項(xiàng)目公司及其投資人(郵儲銀行)的回報(bào)來源一是項(xiàng)目公司從濟(jì)青高鐵公司占股所得分紅，二是不足年回報(bào)率8%部分以可行性缺口名義由地方補(bǔ)足。事實(shí)上給了項(xiàng)目公司的股權(quán)投資人(社會資本)固定回報(bào)。第二，這個(gè)政府補(bǔ)貼，并不是按郵儲銀行完成拆遷工作的績效付費(fèi)，所以不是真

　　的按績效付費(fèi)的可行性缺口補(bǔ)貼。盡管未看到直接證據(jù)和項(xiàng)目協(xié)議，但我認(rèn)為項(xiàng)目公司很可能沒有實(shí)質(zhì)參與項(xiàng)目運(yùn)營，即拆遷工作，而是將征地拆遷反包給政府，項(xiàng)目公司事實(shí)上成為融資工具。與拆遷工作的績效掛鉤無從談起。”

　　“還有一次，一位東北某省交通規(guī)劃院的老總向我咨詢說，他們正為省交通廳一公路PPP編制項(xiàng)目實(shí)施方案，領(lǐng)導(dǎo)忽然提出一創(chuàng)新點(diǎn)子——先按PPP招社會資本，工程建成投運(yùn)，政府即安排國有平臺企業(yè)按約定回購社會資本全部股份。他問這是不是可看作PPP的一種創(chuàng)新?”這著實(shí)令張燎哭笑不得。

　　官方顯然對此亦有察覺。6月25日，財(cái)政部金融司發(fā)布57號文，其中明確規(guī)定，嚴(yán)禁通過保底承諾、回購安排、明股實(shí)債等方式進(jìn)行變相融資，將項(xiàng)目包裝成PPP項(xiàng)目。

　　而之所以出現(xiàn)這些虛假的PPP項(xiàng)目，很大一部分原因是地方政府的融資渴求。張燎認(rèn)為，從2009年的4萬億投資風(fēng)潮后，地方政府已經(jīng)習(xí)慣了平臺公司的融資模式，但這套機(jī)制被去年出臺的《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》(以下簡稱43號文)掐斷了。43號文給了兩個(gè)出口，一是地方債，二是PPP。但是，地方債發(fā)行緩慢，供給不足，只能解決地方政府的存量債務(wù)問題，新增項(xiàng)目完全沒有辦法滿足，所以地方政府紛紛把PPP看成了原來融資平臺的替代物、新出口。“甭管黑貓白貓，抓住老鼠就是好貓。不管真PPP還是假PPP，能解決融資問題就是好PPP。”張燎說，這就是當(dāng)下地方政府的真實(shí)心態(tài)。

　　白景明也強(qiáng)調(diào)，推行PPP模式絕不是現(xiàn)在地方政府缺錢了要融資，“絕對不是這個(gè)初衷，客觀地說政府缺不缺錢，答案會是永遠(yuǎn)缺錢，沒有不缺錢的時(shí)候，沒有政府說我們的錢夠用。推行PPP的初衷就是要引入社會資本的管理效應(yīng)和創(chuàng)新能力，用社會資本的長處來彌補(bǔ)公共資金使用當(dāng)中長期存在的效率低、管控漏洞多的短板。在西方，PPP一開始推行出來就是解決政府資金管理問題的，也并不是經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控的手段。”

　　假PPP項(xiàng)目并不意味著項(xiàng)目不可以做，而是不適合采用PPP模式。張燎對此建議，由國家發(fā)展改革委牽頭，進(jìn)行多規(guī)合一的多連期的基礎(chǔ)設(shè)施投融資規(guī)劃。在地方也應(yīng)該分級，編制相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)的規(guī)劃。“哪些項(xiàng)目依靠地方政府的財(cái)力積累，哪些是有收費(fèi)權(quán)，哪些由PPP做，哪些由政府發(fā)債做。地方政府在自己的事權(quán)和財(cái)力范圍內(nèi)，在中央金融管制體制內(nèi)，結(jié)合地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，對于上馬項(xiàng)目的融資方式要進(jìn)行通盤考慮。”

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