PPP熱潮中的冷靜思考

發(fā)布日期：2015-08-18來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：宋珍珍

[摘要]

　　清華大學(xué)建設(shè)管理系、清華大學(xué)恒隆房地產(chǎn)研究中心王守清、馮珂

　　自上世紀(jì)八十年代中期我國在沙角二期電廠首次采用BOT以來，PPP(含BOT、TOT等)在中國已經(jīng)經(jīng)過了近三十年的發(fā)展，并先后經(jīng)歷了兩輪高潮，一是八十年代中后期到2000年初，大量港澳臺和外商參與了我國公路、電廠等基礎(chǔ)設(shè)施項目的建設(shè);另一是2001年到2008年，在國家計委2001年發(fā)布的《關(guān)于促進和引導(dǎo)民間投資的若干意見》(計投資〔2001〕2653號)及建設(shè)部隨后出臺的《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見》(建城〔2002〕272號)等文件指導(dǎo)下，大量民企涌入污水處理等市政公用事業(yè)項目。但隨著2009年四萬億刺激計劃的推出，地方政府獲得了充裕的信貸支持，社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項目的規(guī)模有所萎縮。

　　在前兩輪PPP的熱潮中雖然不乏成功的案例，但制度的缺失、經(jīng)驗的不足以及政府和企業(yè)對PPP模式存在的一些錯誤認識和不規(guī)范做法都導(dǎo)致了一系列問題的產(chǎn)生。2014年以來，在中央及相關(guān)部委的力推下，PPP以其吸引社會資本、減輕政府財政負擔(dān)、促進政府治理模式改革中所可能發(fā)揮的作用而再次獲得全社會各界的關(guān)注，形成了前所未有的新一輪熱潮。本文在熱潮中進行冷靜思考，梳理對PPP的一些認識誤區(qū)，對PPP的推廣提出一些建議。

　　一、 推廣PPP模式中存在的認識誤區(qū)

　　(一) PPP適用范圍方面的認識誤區(qū)

　　對PPP模式的一種錯誤認識是認為PPP模式可適用于所有類別的公共產(chǎn)品供給。表現(xiàn)在實踐中，很多本可以由公共部門高效提供的公共產(chǎn)品或服務(wù)也通過PPP模式進行了供給。事實上，由于PPP項目普遍具有投資大、期限長、涉及面廣、風(fēng)險多、合同復(fù)雜、談判耗時耗力、前期費用高等特點，若所實施的PPP項目缺乏物有所值(Value for Money，下文簡記作VfM)和財政承受力評估等方面的論證支撐，就很可能會因談判、合同管理、監(jiān)管等方面成本的增加而使效率降低。正是因為PPP的這些特點，PPP模式有其特定的適用范圍，僅能作為政府主導(dǎo)的公共產(chǎn)品供給模式的一種補充而非替代。

　　一個項目是否適用PPP模式很大程度上決定于項目本身的性質(zhì)，如技術(shù)的復(fù)雜性、收費的難易程度、生產(chǎn)或消費設(shè)施的規(guī)模、產(chǎn)品/服務(wù)產(chǎn)出要求的可明確界定性、政府的長期財政承受力(如果需要政府支付或補貼)、效率和服務(wù)水平的提高程度等因素。PPP模式的選擇還應(yīng)充分考慮項目本身的特性和項目實施的內(nèi)外部環(huán)境。綜合國內(nèi)外實踐，儲量已探明的自然資源開發(fā)、獨立式可經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施(如公路、橋梁、隧道、軌道交通、機場、港口)等最適合應(yīng)用PPP模式，其次是燃氣、供水、供熱、污水和垃圾處理等市政公用事業(yè)類項目，再次為學(xué)校、醫(yī)院、養(yǎng)老院、監(jiān)獄等社會事業(yè)項目，最后是城鎮(zhèn)化、產(chǎn)業(yè)新城等多類項目集合項目。反之，與國家安全密切相關(guān)(如國防和外交)或萬一失敗則后果嚴(yán)重(如核電站)或社會影響大(如公交汽車)的項目，或?qū)椖康姆秶?如智慧城市)、產(chǎn)出和服務(wù)的質(zhì)量要求難以清晰界定(如軟件系統(tǒng))或難以收費(如綜合管廊、流域治理)的項目，一般都比較難或甚至不適合采用PPP模式。

　　(二) PPP化解地方債務(wù)的認識誤區(qū)

　　在地方債務(wù)高企的背景下，PPP因其能引入社會資本、緩解公共產(chǎn)品供給的投資不足，而被當(dāng)成了化解地方債務(wù)危機的靈丹妙藥，這種認識毫無疑問也是有失偏頗的。按照PPP項目的支付模式，可以把PPP項目劃分為經(jīng)營性(用戶支付)、準(zhǔn)經(jīng)營性(用戶支付加政府支付或資源補償)和非經(jīng)營性(政府支付或資源補償)等三種模式。在這之中，后兩種模式能夠在一定程度上延緩政府當(dāng)期的財政支出，但歸根結(jié)底政府還是需要支付的，只不過是把當(dāng)期的支付義務(wù)分?jǐn)偟轿磥淼亩炅?，因此同樣需?jīng)過政府財政承受力的論證。即使是僅需要政府部分支持或補償?shù)腜PP項目，隨著其數(shù)量的增加同樣會讓政府形成大量的長期債務(wù)。例如，采用PPP模式供給的城市軌道交通，雖然政府避免了建設(shè)期間大規(guī)模的一次性投入，但為維持項目的公益性，在項目的運營期間同樣需對投資者支付不少的票價補貼。

　　2015年5月19日，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》(國辦發(fā)〔2015〕42號)中提出，要將融資平臺存量公共服務(wù)項目逐步轉(zhuǎn)型為PPP項目，推動融資平臺公司與政府脫鉤，為借助PPP模式化解地方債務(wù)危機提供了較為具體的實施方案。從政府的財政情況來看，在政府短期和長期財政均較為緊張的情況下，可優(yōu)先將PPP應(yīng)用于用戶支付的經(jīng)營性項目，如收費高速公路、橋梁、隧道等基礎(chǔ)設(shè)施項目等;政府短期財政緊張，長期財政寬松時，可選擇用戶支付加政府資源補償?shù)臏?zhǔn)經(jīng)營性項目，如供水、污水和污水處理、醫(yī)院、養(yǎng)老院等公用事業(yè)項目;政府短期財政和長期財政均較為寬松時，可選擇非經(jīng)營性的社會公益項目，如公園、學(xué)校、博物館等。

　　(三) PPP提高供給效率的認識誤區(qū)

　　采用PPP模式并不必然帶來公共品供給效率的提高，其作用的發(fā)揮離不開配套法規(guī)和制度的支持、規(guī)范透明的流程和公平的風(fēng)險分擔(dān)(通過合同落實)。在采用PPP模式的項目中，若合同簽訂得不夠公平、政府監(jiān)管和公眾監(jiān)督難以到位、項目執(zhí)行過程公開透明不足，企業(yè)可能會以利潤最大化為目標(biāo)，而帶來忽視社會責(zé)任、犧牲服務(wù)質(zhì)量等現(xiàn)象。PPP模式的本質(zhì)在于政府購買的對象不再是某一項固定的資產(chǎn)，而是由企業(yè)所提供的滿足特定質(zhì)量、服務(wù)和價格等規(guī)則和要求的一整套產(chǎn)品或服務(wù)。因此，在是否采用PPP模式的決策中，政府應(yīng)該著重關(guān)注應(yīng)用PPP模式能否提高項目的建設(shè)和運行效率，如帶來項目產(chǎn)品或服務(wù)價格的降低、服務(wù)水平的提高等。

　　項目建設(shè)質(zhì)量的提高將有效減少項目運營階段的維護更新費用支出，在PPP模式下，企業(yè)參與或主導(dǎo)了項目的規(guī)劃、設(shè)計、融資、建造、運營、維修和移交等各個階段，為企業(yè)采取新技術(shù)、新工藝以節(jié)約全壽命周期成本創(chuàng)造了條件。能否通過合理的機制設(shè)計，如前期設(shè)計、融資安排等，讓企業(yè)承擔(dān)專業(yè)風(fēng)險、發(fā)揮技術(shù)優(yōu)勢和提高效率將成為PPP項目能否成功的關(guān)鍵。一般對于設(shè)計、建設(shè)和運營全過程集成要求高的項目而言，較易通過采用PPP的模式獲得全過程的集成優(yōu)化優(yōu)勢，可以有效降低項目的全壽命周期成本，取得較高的供給效率。

　　二、 對推廣PPP模式的幾點建議

　　PPP模式作用的發(fā)揮離不開配套制度的支持。我國目前的PPP實施環(huán)境仍存在著諸多制度性的缺陷和障礙，給PPP模式的成功推廣造成了一定的阻礙。為進一步推廣PPP模式，現(xiàn)針對PPP推廣中存在的一些難點提出幾點建議。

　　(一) 相關(guān)法律法規(guī)有待完善

　　與PPP實踐成熟的國家相比，我國PPP實施的法律環(huán)境仍存在著上位法缺乏和配套措施不夠完善等缺點。雖然中央政府各部委針對PPP模式的推廣和實施已推出了一系列的規(guī)章制度，并取得了一定的效果，但考慮到以下原因仍有制定專門的特許經(jīng)營法或PPP法的必要：一，現(xiàn)行法律制度中仍有部分阻礙PPP推行的制度，如土地招拍掛制度、稅收制度、會計準(zhǔn)則和銀行法等，部委出臺的規(guī)章政策的法律效力不如這些法律;二，PPP項目周期一般長達10到30年，靠三四年一修的短期規(guī)章政策文件來規(guī)范，在政府信用不足時不能給投資者足夠的信心，甚至造成了投資者的風(fēng)險;三，缺乏一部上位法加以協(xié)調(diào)，當(dāng)出現(xiàn)各部委之間出現(xiàn)不同政策甚至沖突時，容易讓地方政府和投資者難以適從。

　　其次，對于PPP合同到底是行政合同，還是民事合同，在業(yè)界仍存在爭議。由財政部2014年11月29日發(fā)布的《政府和社會資本合作模式操作指南》(財金〔2014〕113號)第三部分“爭議解決”中規(guī)定：在項目實施過程中，按照項目合同約定，項目實施機構(gòu)、社會資本或項目公司可就發(fā)生爭議且無法協(xié)商達成一致的事項，依法申請仲裁或提起民事訴訟。但按照2015年5月1日起施行的修訂后的《行政訴訟法》中的相關(guān)規(guī)定，“認為行政機關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營協(xié)議”的公民、法人和其他組織可向法院提起訴訟?！缎姓V訟法》的有關(guān)規(guī)定意味著社會資本與政府部門簽訂的特許權(quán)合同屬于行政合同的范疇，而不是同等地位的民事主體之間的民事合同。鑒于5月19日頒布的國發(fā)42號文中突出強調(diào)了政府與社會資本在PPP模式中應(yīng)處于“平等協(xié)商”的地位，張燎在點評42號文時指出，PPP合同雖然不屬于完全的民事法律關(guān)系，但涉及服務(wù)提供和對價支付的相關(guān)合同應(yīng)被歸入民事合同關(guān)系。綜上，若將PPP合同簡單的歸類為行政合同，無疑會增加社會投資者的疑慮，應(yīng)給予社會投資者依法申請仲裁甚至提出民事訴訟的一定權(quán)利。

　　最后，PPP實施有關(guān)的諸多法律配套措施仍存在著力度不足或難以落地的問題，如國務(wù)院2014年8月11日出臺的《關(guān)于支持鐵路建設(shè)、實施土地綜合開發(fā)的意見》(國辦發(fā)〔2014〕37號)、財政部與稅務(wù)總局給予公共基礎(chǔ)設(shè)施項目企業(yè)所得稅“三免三減半”政策等。但目前的鼓勵政策遠不足以吸引企業(yè)特別是民營企業(yè)。國家發(fā)改委今年1月發(fā)布的《關(guān)于加強城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的通知》(發(fā)改基礎(chǔ)〔2015〕49號)稱，創(chuàng)新投融資體制，實施軌道交通導(dǎo)向型土地綜合開發(fā)，吸引社會資本通過特許經(jīng)營等多種形式參與建設(shè)和運營。雖然，土地資產(chǎn)至今仍是地方融資平臺手中最重要的資產(chǎn)，在如何PPP設(shè)計中發(fā)揮土地資產(chǎn)的作用，但目前國土部門并無具體的文件出臺。2014年12月，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策的通知》(國發(fā)〔2014〕62號)， 62號文的初衷是清理規(guī)范一些擾亂市場秩序的稅收優(yōu)惠政策，但在打破市場競爭壁壘的同時，客觀上也壓縮了企業(yè)能享受到的稅收優(yōu)惠扶持，加重了企業(yè)負擔(dān)，因此頒發(fā)之初就引起了較為強烈的反應(yīng)和質(zhì)疑。2015年5月10日，國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于稅收等優(yōu)惠政策相關(guān)事項的通知》(國發(fā)〔2015〕25號)，實質(zhì)上暫停了62號文的相關(guān)工作。

　　(二) 頂層設(shè)計有待推進

　　國內(nèi)外經(jīng)驗表明，設(shè)立國家層面的PPP協(xié)調(diào)機構(gòu)對于促進PPP的健康發(fā)展具有重要的作用。推進PPP發(fā)展、成立國家層面的PPP中心有其內(nèi)在的必要性。首先，對于跨區(qū)域的PPP項目，涉及到投資者與不同地區(qū)的政府之間的溝通，亟需PPP中心在協(xié)調(diào)溝通工作上予以支持。其次，PPP項目的實施過程中也涉及到在政府不同行業(yè)主管部門之間的溝通工作。若采取一事一議的形式設(shè)立臨時工作小組，則不夠穩(wěn)定，不能給投資者以信心。若由投資者自行與各部門進行溝通，則會增加協(xié)調(diào)成本和項目造價。

　　總之，PPP涉及領(lǐng)域眾多，不是任何一個部委能夠單獨完全掌握的。因此，在國家層面，建議設(shè)立一專門的協(xié)調(diào)機構(gòu)，承擔(dān)協(xié)調(diào)和管理項目立項、評估、篩選、招投標(biāo)、監(jiān)管、統(tǒng)計、經(jīng)驗總結(jié)、制定實施指南和示范合同等功能。如果不能成立有形的實體機構(gòu)，則也應(yīng)成立一套由某部委牽頭的跨部委協(xié)調(diào)機制，特別是發(fā)改委、財政部和所涉及的行業(yè)主管部委。所成立的PPP協(xié)調(diào)機構(gòu)的主要精力不是主要負責(zé)具體項目的審批等相關(guān)工作，更主要的是以頂層設(shè)計的形式參與到PPP相關(guān)的先進經(jīng)驗和做法的推廣中去，著力解決PPP相關(guān)法律法規(guī)之間的沖突，促進PPP實施環(huán)境和流程的改善。除國家層面設(shè)立的有形或無形的協(xié)調(diào)機構(gòu)外，在省市層面雖然無需建立有形的機構(gòu)，但也應(yīng)有配套的協(xié)調(diào)機制，負責(zé)其行政管轄區(qū)域內(nèi)PPP相關(guān)的協(xié)調(diào)等工作。

　　(三) 績效監(jiān)管有待加強

　　建立完善的績效監(jiān)管和公眾監(jiān)督制度，是保障PPP項目運行效率的必然要求。PPP項目的績效監(jiān)管應(yīng)當(dāng)包括準(zhǔn)入和建設(shè)運營兩個階段的監(jiān)管。準(zhǔn)入監(jiān)管是指在PPP項目的立項階段和特許經(jīng)營者的選擇等的監(jiān)管。在PPP項目立項階段，應(yīng)通過VfM評價和政府財政承受能力論證，來確保項目采用PPP模式實施的必要性和可行性。在特許經(jīng)營者的選擇中，應(yīng)通過競爭性方式如公開招投標(biāo)和競爭性磋商或談判等方式挑選出報價合理、具有相應(yīng)技術(shù)管理專長、能高效提供所需公共產(chǎn)品/服務(wù)的企業(yè)或聯(lián)合體作為中標(biāo)者。建設(shè)運營階段監(jiān)管是指對項目建設(shè)和運營期間績效水平的監(jiān)管。具體來講，應(yīng)當(dāng)從PPP項目全生命周期的角度出發(fā)，對項目的質(zhì)量績效，運營績效和移交績效等內(nèi)容進行考核，從企業(yè)提供的產(chǎn)品、服務(wù)質(zhì)量、對環(huán)境的影響等維度進行評價，以避免項目公司“重眼前，輕長遠”和“重建設(shè)、輕運營”等短視行為的發(fā)生。政府監(jiān)管的主體可以是政府部門、政府授權(quán)的第三方，也可以是政府與第三方聯(lián)合，也可吸納放貸方債權(quán)人(如世行監(jiān)管項目的招投標(biāo)、財務(wù)和環(huán)境影響評價)的參與。

　　由于絕大多數(shù)PPP項目均屬于公共基礎(chǔ)設(shè)施或公用事業(yè)等公共產(chǎn)品，與公眾利益密切相關(guān)，缺乏公眾參與決策和監(jiān)督的項目易出現(xiàn)投資者為追求個人利益的片面最大化，而減少項目建設(shè)期的成本投入、降低項目運營期內(nèi)服務(wù)質(zhì)量，最終造成對社會公共利益的損害。因此，必須建立公眾參與決策和監(jiān)督制度，這有助于保證項目實施過程中的公開透明和VfM的實現(xiàn)。在項目的立項階段，可利用民意調(diào)查和公開聽證等手段聽取公眾對項目實施的意見。從項目規(guī)劃到簽訂特許權(quán)協(xié)議的整個過程中，也應(yīng)充分重視民眾的參與權(quán)和知情權(quán)，從項目實施的規(guī)章制度層面細化各個環(huán)節(jié)公眾的參與機制。此類機制包括但不限于建立一定的信息公開制度和程序，對項目的資金使用情況適當(dāng)加以公開，在PPP項目的公司治理中引入政府和相關(guān)代表的觀察員等。

　　(四) 物有所值有待細化

　　前面提及，并非所有的公共項目都適合采用PPP模式，在確定何種項目適合采用PPP模式的過程中，要應(yīng)用VfM理念和評估方法。VfM是國際上通行的用于評估傳統(tǒng)上由政府負責(zé)供給的公共產(chǎn)品是否可運用政府和社會資本合作的模式加以提供的評價體系。我國目前的PPP實踐中，尚缺少VfM評估制度，相應(yīng)的評價方法也沒有出臺。雖然財政部2015年4月7日印發(fā)的《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》(財金〔2015〕21號)及國務(wù)院辦公廳5月19日印發(fā)的42號文中都提到了應(yīng)將財政承受能力論證作為項目篩選的標(biāo)準(zhǔn)之一，但對于項目前期立項中非常重要的VfM評價涉及不多。6月1日起開始施行的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》中，提出了特許經(jīng)營項目實施方案應(yīng)當(dāng)包括可行性分析，包括對 “降低全生命周期成本和提高公共服務(wù)質(zhì)量效率的分析測算”，該表述實際上包括了VfM評價的主要內(nèi)容，但對如何進行評價等細節(jié)仍不夠具體。

　　一般而言，在對特定項目的VfM評價中需要從以下三個方面進行考慮，首先，是直觀上的性價比，即企業(yè)所提供的產(chǎn)品和服務(wù)的性能和質(zhì)量等與項目實施總成本相比應(yīng)當(dāng)最優(yōu);其次，是從全生命周期來衡量的價格最優(yōu)，即從項目的建設(shè)、運營到移交整個階段的單位價格最低。最后，是從整個項目的經(jīng)濟和社會效益的角度來綜合考慮的性價比最高，即充分考慮項目實施過程中的經(jīng)濟表現(xiàn)和環(huán)境影響，將項目質(zhì)量，價格和效益都納入考慮的范圍內(nèi)。

　　同時，項目的VfM評價也應(yīng)遵循以下一般性的原則：反映PPP項目的自身特點，全面客觀的反映項目的社會效益，以及將定量與定性指標(biāo)相結(jié)合。能定量評價的應(yīng)當(dāng)定量，不能定量的但重要的定性指標(biāo)也應(yīng)當(dāng)加以考慮，不能一味追求定量指標(biāo)而忽視了重要的定性指標(biāo)。具體操作中，在項目的招投標(biāo)環(huán)節(jié)，政府需要通過充分的競爭，選出能夠提供VfM的產(chǎn)品或服務(wù)的投資者。在項目的實施運營階段，政府應(yīng)主要關(guān)注產(chǎn)品質(zhì)量、服務(wù)水平和單位價格等要素。要注重對項目風(fēng)險的合理分擔(dān)，切忌對項目的回報率做出承諾，以免企業(yè)喪失提高效率和改進服務(wù)的動力。

　　(五) 地方政府信用有待重視

　　PPP項目持續(xù)時間往往長達幾十年，能否在漫長的項目期間內(nèi)，保證企業(yè)投資的安全性并獲得合理的回報是吸引企業(yè)參與PPP模式的核心問題之一。通過對PPP典型失敗案例的分析可以發(fā)現(xiàn)，“政府信用”問題是導(dǎo)致絕大多數(shù)項目失敗的主要原因之一。在以往的PPP實踐中，部分地方政府僅將PPP當(dāng)作一種融資工具，在項目前期未對PPP實施中可能存在的風(fēng)險和問題進行充分的考慮，也未在特許權(quán)協(xié)議中對雙方的權(quán)責(zé)分配進行合理的設(shè)計，出于吸引投資者的目的而開出一系列空頭支票，在后期執(zhí)行過程中發(fā)現(xiàn)了問題拒絕履約，進而導(dǎo)致了諸多項目在運行中受阻，使原本是多方互利的項目陷入了政府與企業(yè)間相互扯皮的境地。

　　42號文中明確提出在PPP模式的推廣中要遵從“重諾履約、公開透明、公眾受益、積極穩(wěn)妥”的實施原則，將促進政府誠實守信、樹立契約意識擺在了重要的位置。政府履約守信意識的培養(yǎng)需要長期的努力。為保證企業(yè)投資的安全性，需要建立完善的回款支付保障體系，并在政府的年度財政預(yù)算中加以明確，對財政的支付形式等也需要由相應(yīng)的配套措施。在目前法規(guī)政策、地方政府信用難以完全讓投資者放心的條件下，社會投資者特別是民企肯定需要對PPP項目進行控股或擁有較強的控制能力。否則，企業(yè)可能會缺乏投資的意愿或者僅著眼于短期利益，在乎短期投資的快速回收而非長期投資的收益。當(dāng)然，政府可出資并派遣代表作為項目的股東參與項目的治理，也可不參與日常的管理但對關(guān)鍵問題享有一票決策或否決的權(quán)利。另外，當(dāng)產(chǎn)生涉及PPP合同的相關(guān)爭議時，如何解決爭議也是對政府信譽的一大考驗。

　　三、結(jié)語

　　目前我國正處于新型城鎮(zhèn)化的高速進程中，對基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)等公共產(chǎn)品有巨大需求。傳統(tǒng)上由政府一手包辦的公共品供給模式普遍存在著“政府失靈”問題，導(dǎo)致社會公共產(chǎn)品供給效率的低下，服務(wù)質(zhì)量難以提高;而日益高攀的政府債務(wù)也給依靠地方土地財政的融資模式提出了挑戰(zhàn)，并造成了社會公共產(chǎn)品供給的相對短缺。這些問題都給新型城鎮(zhèn)化的順利推進造成了阻礙。在此背景下， PPP因其在拓寬項目融資渠道、增加公共產(chǎn)品供給、促進政府管理模式轉(zhuǎn)變和提高效率等方面的重要作用而被各界特別是政府看好。但PPP并非新鮮事物，也絕非萬能藥。面對當(dāng)下PPP火熱的發(fā)展情形，更需要冷靜客觀對待PPP，只有正確理解和規(guī)范運作，才能讓PPP在新型城鎮(zhèn)化中更好的發(fā)揮作用。

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