PPP政出多門暫難消除

發(fā)布日期：2015-10-28來源：中國經(jīng)濟時報編輯：宋珍珍

[摘要]

　　政府和社會資本合作(簡稱PPP)模式，旨在通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，讓政府與社會資本建立利益共享、風(fēng)險共擔(dān)及長期合作關(guān)系。之所以如此大費周折吸引社會資本參與，不僅僅是看重它的資金優(yōu)勢，更是希望通過其管理、技術(shù)等方面的優(yōu)勢，帶來效率的提升。

　　自從2014年國務(wù)院倡導(dǎo)大力發(fā)展PPP模式以后，中央相關(guān)部委、地方政府高度重視，推出了投資總金額達到萬億級的PPP項目。各地推行PPP的熱情高漲。

　　然而，在運行一段時間以后，不少問題被暴露出來，例如不少地方政府僅將其視為一種融資手段，并未在體制機制上進行轉(zhuǎn)變;商業(yè)銀行等金融機構(gòu)對PPP項目心存疑慮，造成信貸支持不足，項目落地存在困難。對于地方政府官員來說，至今依然有一個困惑——PPP工作究竟該哪個部門主導(dǎo)?

　　目前，發(fā)展改革部門和財政部門高度重視PPP工作，兩部門從各自職責(zé)角度頒發(fā)了一系列政策文件，從PPP模式的管理制度、操作規(guī)則、篩選標準、項目庫(或示范項目)甚至相關(guān)合同文本等方面均提出了細致的要求。兩部門競相發(fā)文、定規(guī)則，這讓實際操作的地方政府和社會資本頗為為難。

　　PPP政策政出多門，帶來了不小的分歧和沖突，例如發(fā)展改革部門更強調(diào)特許經(jīng)營模式，而財政部門堅持PPP模式為政府采購;發(fā)展改革部門主張PPP適用招標投標法，而財政部門主張適用政府采購法。發(fā)展改革部門推進PPP項目庫，而財政部門公布PPP示范項目。由于兩部門均有對PPP項目的政策和資金支持，這讓地方政府、社會資本有些左右為難。

　　歐洲國家最早采取PPP模式，上世紀80年代中后期，一些外資企業(yè)通過BOT(建設(shè)-運營-移交)等方式參與中國的一些發(fā)電廠、收費公路、城市供水等競爭性領(lǐng)域項目的投資建設(shè)、運營。最早主導(dǎo)這一模式的是原建設(shè)部，2005年以后，發(fā)展改革部門在建設(shè)部門的基礎(chǔ)上牽頭推進了相關(guān)條例起草，主管投資的發(fā)改部門逐步成為PPP工作的牽頭部門。

　　2013年11月，十八屆三中全會提出，允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營，此后國務(wù)院大力倡導(dǎo)推行PPP模式，并明確財政部作為第一牽頭人。2014年以來，財政部下發(fā)了推進PPP發(fā)展的指導(dǎo)意見等諸多政策文件，并公布了兩批PPP示范項目。從此，PPP工作進入兩大部委共同主導(dǎo)的局面。

　　在近日由中國科學(xué)院主辦的PPP研討會上，財政部官員正面回應(yīng)了這一“棘手”的問題。該官員坦承，雖然確立了財政部作為第一牽頭人，但是由于政府投資主要由發(fā)改委負責(zé)。雖然PPP有民間和政府兩種發(fā)起方式，但是現(xiàn)在99%的項目來自政府規(guī)劃，而政府規(guī)劃的項目依然是發(fā)改委負責(zé)。

　　盡管一些地方政府官員和研究人員呼吁，應(yīng)該明確PPP工作的牽頭部門，防止政出多門，實際上，這種局面暫難消除。在上述官員看來，改變這種多頭管理、多頭出政策的局面，會有一個過程，或者說，有一個逐步理順的階段。

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