PPP模式：前景看好 仍需法律護(hù)航

發(fā)布日期：2015-12-18來源：中國科學(xué)報(bào)編輯：宋珍珍

[摘要]

　　本報(bào)記者 彭科峰 王劍

　　PPP模式，是指政府與私人組織之間，為了提供某種公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過簽署合同來明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)更為有利的結(jié)果。

　　在大力推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的當(dāng)下，政府正在大力提倡發(fā)展PPP模式。此前，李克強(qiáng)總理主持召開國務(wù)院常務(wù)會(huì)議，要求大力創(chuàng)新融資方式，積極推廣政府與社會(huì)資本合作(PPP)模式，使社會(huì)投資和政府投資相輔相成。

　　在大力推進(jìn)鐵路、地鐵、交通等基礎(chǔ)設(shè)施時(shí)，PPP模式無疑是一種值得嘗試的方法。在日前召開的“綠色交通與新型城鎮(zhèn)化發(fā)展智庫圓桌會(huì)”上，專家指出，發(fā)展PPP模式無疑可以解決資金問題，也能夠帶動(dòng)民營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但目前仍需政府的法律法規(guī)保駕護(hù)航。

　　PPP模式優(yōu)勢(shì)明顯

　　談起PPP模式，香港鐵路公司無疑最有發(fā)言權(quán)。

　　香港鐵路公司中國首席執(zhí)行官易珉認(rèn)為，簡而言之，PPP模式就是公共服務(wù)和社會(huì)資本相結(jié)合，讓公共服務(wù)和社會(huì)資本最大化。因?yàn)橐恍┕苍O(shè)施的建設(shè)耗資巨大，單靠政府一味投錢并不能實(shí)現(xiàn)可持續(xù)化。

　　他舉例說，地鐵是非常耗錢的工程，一公里要花費(fèi)10億元人民幣左右。北京這種城市現(xiàn)在已經(jīng)達(dá)到13億元的成本，有的二線城市花費(fèi)大概八九億。此外，要維持目前北京這樣的地鐵網(wǎng)，一年的運(yùn)行成本100億元到150億元，耗費(fèi)巨大。“我們國家很多二三線城市政府收入只有二三百億元，一些政府可支配的財(cái)政資金比二三百億元還低。那么我們可以算一下，如果一個(gè)城網(wǎng)的長度以200公里計(jì)算，一公里10億元，加上200公里的地鐵網(wǎng)一年運(yùn)行成本在50億元到100億元，今后的20年里，這是多大的財(cái)政窟窿?顯然，光靠政府投錢是不行的。”

　　那么如何來解決這一矛盾呢?易珉認(rèn)為，PPP模式就會(huì)非常奏效，因?yàn)镻PP是社會(huì)資本負(fù)責(zé)承擔(dān)這個(gè)風(fēng)險(xiǎn)。目前世界上所有的軌道運(yùn)營公司基本都是賠錢的，因?yàn)樗幸徊糠质枪娴?，有社?huì)效應(yīng)在里面。但恰恰有一家是賺錢的，就是香港地鐵。原因何在?因?yàn)橄愀鄣罔F采用的就是軌道+物業(yè)的PPP模式。這種模式，即由香港政府授予港鐵新建鐵路上蓋的“土地開發(fā)權(quán)”，由港鐵負(fù)責(zé)全面的計(jì)劃。港鐵以鐵路未建成前未開發(fā)的價(jià)格向政府支付土地費(fèi)用。由于在軌道+物業(yè)的模式下建設(shè)的鏈接通道，會(huì)增加物業(yè)價(jià)值和地鐵客流量，因此，建設(shè)新鐵路的財(cái)政缺口將從物業(yè)開發(fā)部分獲得一部分補(bǔ)充。在這樣的模式下，地鐵的建設(shè)可以減少對(duì)政府投入的依賴，同時(shí)政府還可以從“鐵路沿線開發(fā)走廊”的物業(yè)開發(fā)中分享由土地升值帶來的回報(bào)。與此同時(shí)，政府還將所得收益投放回交通運(yùn)輸系統(tǒng)上，從而達(dá)到社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)性發(fā)展的目標(biāo)。

　　他進(jìn)一步表示，PPP模式有點(diǎn)類似特許經(jīng)營，比如政府蓋了一個(gè)空樓，讓商戶裝修一個(gè)星巴克的咖啡店來賣，賣了30年之后，所有的設(shè)備等都一樣再還給政府。 PPP可以做的項(xiàng)目，比如政府的監(jiān)獄項(xiàng)目、醫(yī)院、學(xué)校都可以用PPP的模式進(jìn)行。30年之后，經(jīng)營者要按照開業(yè)頭一天所有運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)和設(shè)備的更新度再還給政府。這對(duì)社會(huì)資本來說意味著什么?在30年過程中，所有的設(shè)備更新、地震、不可抗力、財(cái)務(wù)問題、人員問題、匯率問題都要由私人資本來承擔(dān)。政府收獲的是有人幫助它做起來并加以運(yùn)營，合同到期后可以再收回原來的產(chǎn)業(yè)。“三十年后，政府如果對(duì)社會(huì)資本提供的服務(wù)滿意，可以繼續(xù)再讓對(duì)方做30年，就是這樣一個(gè)可持續(xù)的發(fā)展過程。”

　　須上位法保駕護(hù)航

　　近年來，PPP模式開始在中國的商業(yè)界、企業(yè)界日益紅火。但總體來看，學(xué)術(shù)界呼吁的比較多，民營資本具體接入的案例并不算多。這是為什么呢?

　　易珉表示，當(dāng)前的PPP模式面臨很多挑戰(zhàn)。首先目前中國在PPP方面是沒有立法的。地方政府認(rèn)為PPP就是一個(gè)融資工具，想讓社會(huì)資本拿錢來“一起玩”。這種態(tài)度顯然不利于將來PPP模式的健康發(fā)展。

　　中國城市發(fā)展研究院副院長朱彼得也指出，1984年開始，深圳就有了大陸第一個(gè)PPP項(xiàng)目，特別是這幾年以來推行很多，但實(shí)際上效果并不明顯。“很重要的原因之一是沒有上位法，沒有國家層面的PPP法律來支撐保障PPP項(xiàng)目正常的進(jìn)行。”

　　此前，財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》(76號(hào)文)，對(duì)PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分配、項(xiàng)目的評(píng)估論證、合作伙伴的選擇、財(cái)政支持、項(xiàng)目的績效評(píng)價(jià)等PPP立法要點(diǎn)均作了明確規(guī)定。但PPP的立法問題，因?yàn)楹同F(xiàn)有法律法規(guī)的沖突問題以及涉及到相關(guān)部委間的行政權(quán)力劃分問題，目前遲遲未能出臺(tái)。

　　此外，目前關(guān)于土地的利用方式問題，一些地方政府也存在諸多顧慮。“PPP模式，雖然中央給了很多的政策，但目前能夠真正拿出手的成功案例，我知道在軌道交通方面只有北京4號(hào)線目前還可以。”易珉說。

　　設(shè)計(jì)最有效率的運(yùn)行模式

　　朱彼得認(rèn)為，中國目前需要推行PPP模式解決公共服務(wù)的投資問題和項(xiàng)目投資及運(yùn)營的效率問題，最大程度地來解決公眾需求的問題，但在目前的狀態(tài)下，可能需要?jiǎng)?chuàng)新設(shè)計(jì)具體的運(yùn)行模式。

　　當(dāng)然，一些地方政府也在極力探索PPP的創(chuàng)新模式。2014年，杭州市拱墅區(qū)引進(jìn)金融業(yè)龍頭企業(yè)金誠集團(tuán)，在全國首創(chuàng)提出“全生態(tài)城市化運(yùn)營商”的全新理念，將產(chǎn)業(yè)鏈概念注入PPP模式當(dāng)中，創(chuàng)新了PPP模式的模板。目前，遠(yuǎn)洋集團(tuán)、綠地集團(tuán)、英藍(lán)集團(tuán)等名企優(yōu)企項(xiàng)目已落地小鎮(zhèn)，金誠財(cái)富集團(tuán)主導(dǎo)的金誠城市化發(fā)展中心正式開業(yè)，全國首個(gè)PPP項(xiàng)目交易平臺(tái)建成投用，率先推出了“全產(chǎn)業(yè)鏈”城市投資新模式。

　　朱彼得認(rèn)為，“PPP模式”是最有效率的公共事業(yè)商業(yè)模式，對(duì)企業(yè)而言，要在與政府合作的同時(shí)成為PPP的“平臺(tái)建設(shè)者”和“城市運(yùn)營商”，更好地推動(dòng)城市實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

　　易珉指出，PPP模式操作起來并不容易，很多事情做到最后以失敗告終。它涉及到政府公共服務(wù)和私人資本雙方要建立長久、可持續(xù)的合作伙伴關(guān)系，遇到突發(fā)問題要善于協(xié)商。“舉個(gè)例子，香港地鐵承接北京4號(hào)線的時(shí)候，因?yàn)閵W運(yùn)會(huì)的關(guān)系，北京政府認(rèn)為地鐵票價(jià)要降為2元，之前所有談好的合同就全泡湯了。這個(gè)時(shí)候雙方要坐下來好好研究，一方面要保證公共服務(wù)的持續(xù)，同時(shí)要保證社會(huì)資本至少能夠不賠太多錢，只有充分協(xié)商才能夠把事情辦好。”

　　“總之，PPP的模式會(huì)有很大的發(fā)展空間。能否成功的因素，在于要合作，還要遵守規(guī)則。”易珉最后表示。

【相關(guān)閱讀】

• 建筑民企PPP項(xiàng)目再獲政策利好
• 全國首條PPP高速公路項(xiàng)目開通運(yùn)營
• PPP模式助力九江治水 總投資達(dá)76.99億元
• 中國鐵建聯(lián)合體中標(biāo)122.95億元公路PPP項(xiàng)目
• 中國PPP發(fā)展形成“三大方陣”
• 第三屆中國PPP論壇在北京舉辦 聚焦“正本清源，規(guī)范發(fā)