PPP項(xiàng)目成敗的因素分析和工作建議

發(fā)布日期：2016-01-06來(lái)源：網(wǎng)絡(luò)來(lái)源編輯：宋珍珍

[摘要]

　　PPP項(xiàng)目成敗的四個(gè)關(guān)鍵因素

　　第一個(gè)因素：關(guān)系。

　　即政府方和社會(huì)資本方之間的關(guān)系，其好壞、深淺、信任度高低是決定PPP項(xiàng)目成敗的第一個(gè)關(guān)鍵因素。常有講課者把PPP比作一場(chǎng)婚姻，一場(chǎng)政府和社會(huì)資本合作的婚姻，那么，這場(chǎng)婚姻的成功或者失敗，毫無(wú)疑問(wèn)首先取決于雙方的關(guān)系好壞和深淺，取決于互相之間的信任度。

　　以項(xiàng)目為例：1，A市B項(xiàng)目，政府方和社會(huì)資本方此前已有所接觸，互相已有相當(dāng)了解、信任，正在謀劃一個(gè)項(xiàng)目(一場(chǎng)婚姻)，該項(xiàng)目符合國(guó)家有關(guān)政策，而政府推廣應(yīng)用PPP模式，還有專項(xiàng)推廣、獎(jiǎng)補(bǔ)資金，雙方經(jīng)過(guò)友好協(xié)商，決定采用PPP模式結(jié)婚;2，B市C項(xiàng)目，這個(gè)項(xiàng)目更是說(shuō)明婚姻成敗首先在于雙方“關(guān)系”好壞深淺的最好例證。因?yàn)樵擁?xiàng)目雙方早已相識(shí)、相知、相愛(ài)多年，曾經(jīng)合作完成較大項(xiàng)目，雙方關(guān)系深厚、穩(wěn)固，信任度高。對(duì)當(dāng)?shù)卣畞?lái)說(shuō)，該社會(huì)資本方是本地政府之前成功引入的戰(zhàn)略投資者，長(zhǎng)期合作伙伴;對(duì)社會(huì)資本方來(lái)說(shuō)，當(dāng)?shù)鼐褪且粋€(gè)家，或者像家一樣的需要深耕的一塊土壤。目前政府開(kāi)放基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域供社會(huì)資本投資，增加了投資機(jī)會(huì),雙方愿意對(duì)有關(guān)項(xiàng)目按照PPP模式繼續(xù)合作。雖然該項(xiàng)目目前面臨不少具體困難,但由于雙方合作意愿強(qiáng)烈,一定會(huì)想方設(shè)法克服困難，成功率相當(dāng)高。

　　當(dāng)然，以上只是個(gè)別項(xiàng)目迅速進(jìn)展的案例，現(xiàn)實(shí)中并不是所有項(xiàng)目的雙方早就認(rèn)識(shí)，大多得經(jīng)過(guò)一個(gè)相識(shí)、相知、溝通、了解和互相比選的過(guò)程。目前地方大多項(xiàng)目就處于這樣的項(xiàng)目“識(shí)別”或者“準(zhǔn)備”階段?？陀^地講，一家(政府)有女(項(xiàng)目)百家(社會(huì)資本)求是正常的，而一家(社會(huì)資本)有男(資金、技術(shù)、管理)求百家(政府方)也是正常的。只要沒(méi)有許出去，就有權(quán)繼續(xù)求。但是長(zhǎng)期不停地求來(lái)求去，連個(gè)初步意向也難定，則一定有問(wèn)題。要么是自己(項(xiàng)目)本身?xiàng)l件太好，挑來(lái)挑去挑花了眼(目前少見(jiàn));要么就是自己(項(xiàng)目)條件相當(dāng)差，別人看一眼就走了;要么就是不上心，或者心理狀況欠改善，導(dǎo)致敷衍了事、挑東撿西、有花無(wú)果，難以建立成熟、穩(wěn)定、互信的合作關(guān)系。

　　簡(jiǎn)而言之，在維護(hù)己方核心利益的前提下，雙方關(guān)系好了、信任度高了，遇到困難，克服困難也得搞成;反之，如果關(guān)系不到、信任不足，不是困難的事情也可能被當(dāng)成困難，步履維艱。

　　第二個(gè)因素：實(shí)力。

　　即政府方和社會(huì)資本方的實(shí)力、綜合實(shí)力。“實(shí)力決定一切”，這句話在PPP項(xiàng)目實(shí)踐中仍然成立。如果社會(huì)資本方綜合實(shí)力超強(qiáng)，比如恒大、華潤(rùn)、保利、萬(wàn)科、華夏幸福等，在業(yè)內(nèi)資金、技術(shù)、管理、設(shè)計(jì)、施工、維運(yùn)、人脈關(guān)系一樣不缺，搞起項(xiàng)目來(lái)就會(huì)攻城略地、很少失手;同樣道理，如果某地政府實(shí)力超強(qiáng)，領(lǐng)導(dǎo)層團(tuán)結(jié)一致謀發(fā)展，政治生態(tài)長(zhǎng)期和諧穩(wěn)定，投資環(huán)境、經(jīng)商環(huán)境優(yōu)越，久而久之則商賈云集、落地項(xiàng)目一個(gè)接一個(gè)。

　　相對(duì)應(yīng)的，有的社會(huì)資本實(shí)力不足，與規(guī)模較大的PPP項(xiàng)目要求不匹配(不符合“門當(dāng)戶對(duì)”原則)，小公司搞大項(xiàng)目，類似于“小馬拉打車”，其推進(jìn)勢(shì)必困難重重。“門當(dāng)戶對(duì)”原則在ppp實(shí)踐中非常重要，對(duì)政府方來(lái)說(shuō)，一定要把好對(duì)社會(huì)資本方的資格預(yù)審關(guān)。

　　第三個(gè)因素，項(xiàng)目本身。

　　即項(xiàng)目的“含金量”、“收益率”。PPP備選項(xiàng)目相當(dāng)于政府向社會(huì)推出的一款產(chǎn)品，能否順利賣出去，產(chǎn)品質(zhì)量、價(jià)格、“性價(jià)比”、“收益率”很關(guān)鍵。PPP項(xiàng)目期限一般10到30年，8%左右的年化收益率只是一個(gè)參考，而“逐利”是資本的本性，社會(huì)資本雖不見(jiàn)得“唯利是圖”，但是肯定追逐更高的利潤(rùn)。目前財(cái)政部門牽頭的PPP項(xiàng)目一般是“公益”類項(xiàng)目,利潤(rùn)一般不高，大致可分三類：一類如、視頻監(jiān)控、智能交通、停車場(chǎng)和預(yù)測(cè)車流量較大的收費(fèi)路橋等項(xiàng)目，主要靠使用者付費(fèi)就可以基本保障投資者的合理回報(bào)，社會(huì)資本投資有熱情，成功率高;二類如供暖、供氣、供水和污水處理等項(xiàng)目，即便將來(lái)運(yùn)行維護(hù)期回報(bào)的現(xiàn)金流不足，有實(shí)力的地方政府也可以根據(jù)協(xié)議給予部分補(bǔ)貼，使社會(huì)資本獲得相當(dāng)穩(wěn)定而有保障的收益，社會(huì)資本參與的積極性也比較高;第三類項(xiàng)目情況復(fù)雜、進(jìn)展緩慢、成功率低，一般具有下列一個(gè)多個(gè)原因：必要性不足、需求不緊迫、可行性差、政府或部門態(tài)度不積極、備選項(xiàng)目投資額較大、投資期較長(zhǎng)、前期征地拆遷環(huán)保方面困難較多、預(yù)計(jì)運(yùn)營(yíng)期收益不確定性較高或者(同時(shí))預(yù)計(jì)收益確定不足、預(yù)期基本無(wú)收益而當(dāng)?shù)卣疅o(wú)補(bǔ)償性資源或補(bǔ)償不足等。此類項(xiàng)目簡(jiǎn)而言之對(duì)社會(huì)資本來(lái)說(shuō)預(yù)計(jì)賺錢少、不賺錢、甚至可能賠錢。因此某個(gè)PPP項(xiàng)目能否成功推出，與項(xiàng)目本身的“質(zhì)量”、“價(jià)格”、收益率密切相關(guān)。

　　第四個(gè)因素：人。

　　即做PPP的人。人的能力和態(tài)度對(duì)能否做成事情無(wú)疑起到相當(dāng)重要的作用，是一個(gè)關(guān)鍵因素。首先是能力，就目前全國(guó)處在推廣應(yīng)用PPP模式的“初期階段”來(lái)說(shuō)，發(fā)揮組織、領(lǐng)導(dǎo)、執(zhí)行能力的前提之一是首先要懂PPP，懂得怎么做PPP,懂得PPP的操作規(guī)程，懂得怎么指導(dǎo)有關(guān)部門、單位、機(jī)構(gòu)、企業(yè)做PPP,懂得怎么回答有關(guān)從業(yè)人員提出的問(wèn)題;其次是態(tài)度，對(duì)待PPP的態(tài)度。一定意義上講，態(tài)度決定一切。對(duì)PPP 持積極態(tài)度的地方領(lǐng)導(dǎo)、部門單位人員可能沖在PPP工作的第一線，親自抓、親自分析問(wèn)題、想辦法解決問(wèn)題;持相對(duì)消極態(tài)度的人可能就先觀望、不著急做、慢慢來(lái)、甚至不來(lái)。

　　對(duì)現(xiàn)行財(cái)政牽頭PPP模式的SWOT分析

　　現(xiàn)行財(cái)政牽頭PPP模式的優(yōu)勢(shì)(Strengths)主要集中在：國(guó)家級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人高度重視，部領(lǐng)導(dǎo)強(qiáng)力推進(jìn);有財(cái)政職能優(yōu)勢(shì);頂層設(shè)計(jì)科學(xué)、嚴(yán)密、規(guī)范，加入了物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受能力論證;各項(xiàng)措施、獎(jiǎng)補(bǔ)資金大力支持;全系統(tǒng)甚至全國(guó)迅速推廣應(yīng)用，形成PPP“熱潮”。劣勢(shì)(Weaknesses)主要集中在：尚在推廣初期，缺乏成熟經(jīng)驗(yàn);地方政府領(lǐng)導(dǎo)對(duì)PPP的認(rèn)識(shí)和重視度尚不一致，有的地方領(lǐng)導(dǎo)重視程度不夠;地方和基層財(cái)政工作人員項(xiàng)目工作經(jīng)驗(yàn)少，PPP 培訓(xùn)尤其是自我學(xué)習(xí)不夠;物有所值、財(cái)政承受能力論證環(huán)節(jié)需要增加時(shí)間成本、中介費(fèi)用和審批手續(xù)，理論上略顯復(fù)雜;一些項(xiàng)目按照PPP操作流程圖“走形式”，個(gè)別項(xiàng)目被過(guò)度包裝成PPP模式;簽約率高、真正落地率低。機(jī)會(huì)(Opportunities)主要集中在：新常態(tài)下國(guó)家應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)下行的穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、新型城鎮(zhèn)化等政策措施力度不斷加大;化解地方政府債務(wù)要求嚴(yán)格;轉(zhuǎn)變政府職能、深化財(cái)稅體制改革需要;社會(huì)及社會(huì)資本響應(yīng)熱烈、關(guān)注度高。威脅(Threats)主要集中在：有關(guān)PPP法律法規(guī)處在變動(dòng)和逐步完善中，有關(guān)理論、認(rèn)識(shí)也有一定分歧;“職能法定”，其他部門掌握項(xiàng)目的立項(xiàng)、審批、特許經(jīng)營(yíng)等權(quán)力;有關(guān)部門步調(diào)不完全一致，工作不易協(xié)調(diào);少數(shù)中介機(jī)構(gòu)壟斷市場(chǎng)、收費(fèi)較高，甚至影響頂層設(shè)計(jì)和PPP進(jìn)程;有的地方政府官員懶政怠政，對(duì)PPP等項(xiàng)目工作態(tài)度不夠積極。

　　對(duì)當(dāng)前PPP工作的建議

　　1.做“財(cái)政承受能力論證”時(shí)，注意掌握“三個(gè)平衡”。即一注意平衡不同行業(yè)和領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目，防止某一行業(yè)和領(lǐng)域PPP項(xiàng)目過(guò)于集中(這個(gè)行業(yè)的PPP項(xiàng)目安排多了，那個(gè)行業(yè)的PPP項(xiàng)目就安排少了);二注意同一行業(yè)和領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目在本行政轄區(qū)內(nèi)的不同地方的平衡(這個(gè)地方安排多了，那個(gè)地方就安排少了);三注意不同年度的平衡。單個(gè)PPP項(xiàng)目的支出責(zé)任一般應(yīng)大體均衡在10到30年的合作期，財(cái)政部門應(yīng)注意把握每一年度本地全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的所有財(cái)政支出責(zé)任(含股權(quán)投資、運(yùn)行補(bǔ)貼、承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、配套投入)總和占當(dāng)?shù)匾话愎差A(yù)算支出比例都不可超過(guò)10%。這一年安排多了，那一年安排就少了，如果這幾年安排滿了，以后就沒(méi)有指標(biāo)了。而且這項(xiàng)工作以后一般最好由財(cái)政部門(或PPP中心)親自做，必要時(shí)才聘請(qǐng)專業(yè)中介機(jī)構(gòu)協(xié)助。

　　2，關(guān)注PPP的“公平和法制”，應(yīng)做好“頂層設(shè)計(jì)”。凡事沒(méi)有絕對(duì)的公平，“店大欺客、客大欺店”不是沒(méi)有一點(diǎn)道理，PPP各方也是一樣。一般認(rèn)為政府方權(quán)力較大，因?yàn)檎姓C(jī)關(guān)為了公共利益和公共目的的需要，必要時(shí)甚至擁有依法強(qiáng)制獲得公民、法人財(cái)產(chǎn)的權(quán)力(如征用、征收)，PPP在中國(guó)之所以沒(méi)有被官方翻譯成“公私合營(yíng)”估計(jì)有這個(gè)考慮，但實(shí)際上針對(duì)某一具體PPP項(xiàng)目而言，政府方未必占上風(fēng)，如縣級(jí)政府和某家央企或者世界500強(qiáng)企業(yè)合作時(shí)。所以要做到真正、大體公平，還需要做全包括最高層面法律、財(cái)稅法規(guī)等方面的頂層設(shè)計(jì)，以備將來(lái)解決爭(zhēng)議時(shí)都有所遵循。

　　3.關(guān)注4P(People公眾)和5P(Problem問(wèn)題)。有人戲稱PPP(Public-Private-Partnership)為3P ，那么“People公眾”、“Problem問(wèn)題”就是本文定義的4P和5P。在PPP實(shí)踐中，政府方實(shí)施機(jī)構(gòu)代表人民、公眾(People)與社會(huì)(私人、民間)資本(Private)談判，并在以后幾十年中與社會(huì)資本長(zhǎng)期合作，為了不使“人民、公眾”(4P)的利益受到前面三個(gè)P的損害，有必要強(qiáng)調(diào)PPP項(xiàng)目的公開(kāi)度和透明度，以便人民、公眾(4P)行使監(jiān)督權(quán)，避免將來(lái)出現(xiàn)一些不應(yīng)有的5P(問(wèn)題)。

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