PPP：質(zhì)量和風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題不可小覷

發(fā)布日期：2016-02-29來(lái)源：中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào) 編輯：宋珍珍

[摘要]

　　文/龔清

　　過(guò)去一年，國(guó)家頻頻出臺(tái)PPP相關(guān)政策，使PPP的關(guān)注度直線攀升。

　　毋庸贅言，推廣運(yùn)用PPP模式，有利于增加資金來(lái)源渠道、提高管理質(zhì)量和效率，可以使政府集中更多的資金資源用于提供更加充分的公共服務(wù)，“更好地發(fā)揮政府作用”，形成“一加一大于二”的合作機(jī)制。

　　但是，在這里，筆者想說(shuō)的是，盡管PPP模式受到高度重視甚至追捧，有關(guān)方還是有必要保持一份冷靜。一方面，要防止部分地方將那些沒(méi)有條件的項(xiàng)目也采用 PPP模式，或因采用PPP模式給服務(wù)質(zhì)量帶來(lái)下降;另一方面，要防范PPP項(xiàng)目“掛羊頭賣(mài)狗肉”、“形似神不似”。此外，也要充分考慮政府與市場(chǎng)、社會(huì)合作面臨的不確定性與風(fēng)險(xiǎn)，量力而行，防止項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)造成大面積損失。

　　事實(shí)上，去年6月份財(cái)政部就專(zhuān)門(mén)下發(fā)57號(hào)文(《財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目示范工作的通知》)強(qiáng)調(diào)要提高PPP項(xiàng)目的質(zhì)量，主要體現(xiàn)在規(guī)定合作期限的最短年限、明確說(shuō)明BT不是PPP項(xiàng)目、切實(shí)履行財(cái)政監(jiān)管等一系列的通知，這就強(qiáng)調(diào)政府務(wù)必要嚴(yán)格識(shí)別和篩選PPP項(xiàng)目，好使PPP在將來(lái)尋覓社會(huì)資本方時(shí)能夠落地。但一直以來(lái)，在我國(guó)，從地方政府方面來(lái)講，在項(xiàng)目發(fā)起環(huán)節(jié)，沒(méi)有嚴(yán)格地進(jìn)行項(xiàng)目識(shí)別與篩選，這是個(gè)非常突出的問(wèn)題。筆者發(fā)現(xiàn)，有些地方政府幾乎所有項(xiàng)目都想做成PPP，這些項(xiàng)目的推出幾乎沒(méi)有嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，事實(shí)上其中很多項(xiàng)目并不適合走PPP模式。曾有媒體報(bào)道稱(chēng)，在有些省份入庫(kù)的PPP項(xiàng)目前期評(píng)審過(guò)程中，大量的項(xiàng)目存在不符合財(cái)政部57號(hào)文的相關(guān)要求，主要表現(xiàn)在：第一，方案不清晰，沒(méi)有按照標(biāo)準(zhǔn)模板和方案順序與目錄完成;第二，盲目要求政府補(bǔ)貼，對(duì)政府補(bǔ)貼的年限、補(bǔ)貼金額不是經(jīng)過(guò)系統(tǒng)推算出來(lái)的，隨意性比較強(qiáng);第三，對(duì)于經(jīng)營(yíng)年限沒(méi)有經(jīng)過(guò)系統(tǒng)測(cè)算，很多都拉長(zhǎng)為二三十年，甚至一些幾千萬(wàn)元的小項(xiàng)目，兩三年就能完成的也這么做。

　　而在風(fēng)險(xiǎn)層面，眾所周知，政府與市場(chǎng)、社會(huì)合作面臨各種各樣的不確定性與風(fēng)險(xiǎn)。如果按照PPP項(xiàng)目實(shí)施的順序，可以分為事前、事中、事后的不確定性與風(fēng)險(xiǎn)。不確定性和風(fēng)險(xiǎn)不僅影響政府與市場(chǎng)、社會(huì)合作形成與延續(xù)，還影響對(duì)PPP項(xiàng)目所產(chǎn)生的收益、成本的預(yù)測(cè)。事中、事后的不確定性與風(fēng)險(xiǎn)可能會(huì)導(dǎo)致PPP項(xiàng)目中止。有些PPP項(xiàng)目已落地，政府與市場(chǎng)、社會(huì)合作已經(jīng)形成，但若發(fā)生了PPP項(xiàng)目合同中沒(méi)有預(yù)計(jì)到的不確定性和風(fēng)險(xiǎn)，或者沒(méi)有設(shè)置相關(guān)處置程序，經(jīng)過(guò)協(xié)調(diào)難以解決的，使得合作參與方的激勵(lì)相容條件喪失，或者存在有限責(zé)任機(jī)制時(shí)，都會(huì)導(dǎo)致合作中止，這都將會(huì)造成巨大的損失。

　　無(wú)論如何，本輪 PPP熱潮現(xiàn)在才剛剛開(kāi)始。不管政府還是社會(huì)資本方，都缺少成熟的經(jīng)驗(yàn)可借鑒，都在摸著石頭過(guò)河，不可避免會(huì)出現(xiàn)各種問(wèn)題。這當(dāng)中，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并解決問(wèn)題是關(guān)鍵。就提升PPP項(xiàng)目質(zhì)量方面，筆者建議，地方政府對(duì)待PPP的態(tài)度要進(jìn)一步趨于理性。對(duì)于哪些項(xiàng)目適合做PPP要有清晰的認(rèn)知，想辦法提升所推出的 PPP項(xiàng)目的質(zhì)量。比如有些地區(qū)會(huì)把一些比較優(yōu)質(zhì)的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目納入PPP項(xiàng)目，以提升項(xiàng)目質(zhì)量，增加對(duì)社會(huì)資本的吸引力，這都是一些值得推薦的做法。

　　如何止險(xiǎn)?加快PPP法治化建設(shè)，約束、規(guī)范參與方的行為是重中之重。對(duì)于與政府、市場(chǎng)主體、社會(huì)主體行為有關(guān)的不確定性與風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)通過(guò)PPP法治化建設(shè)，對(duì)政府、市場(chǎng)主體、社會(huì)主體形成硬約束，促使各參與方提高契約遵從度，使政府、市場(chǎng)主體、社會(huì)主體行為的不確定性降低到可以形成合作的臨界點(diǎn)。具體而言，應(yīng)系統(tǒng)梳理《政府采購(gòu)法》、《招投標(biāo)法》、《合同法》、《公司法》、《仲裁法》等法律與PPP相關(guān)的內(nèi)容。與此同時(shí)，加快PPP立法研究和立法工作，通過(guò)法律規(guī)范約束政府、市場(chǎng)、社會(huì)的行為，增強(qiáng)各方的預(yù)期，推動(dòng)PPP模式快速健康發(fā)展。

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