PPP項目公司解散、破產(chǎn)風(fēng)險解析

發(fā)布日期：2016-03-01來源：地產(chǎn)中國網(wǎng)編輯：宋珍珍

[摘要]

　　PPP模式是一種合作文化，政府、社會資本、金融機構(gòu)等共同參與其中。

　　PPP實務(wù)中，會成立項目公司對項目進行運作和管理，同時項目公司也是除PPP項目合同之外，與項目有關(guān)的其他合同的簽約主體和實施主體。在國家財政部《PPP項目合同指南(試行)》(財金〔2014〕156號)中明確指出，項目公司是依法設(shè)立的自主運營、自負(fù)盈虧的具有獨立法人資格的經(jīng)營實體。項目公司可以由社會資本(可以是一家企業(yè)，也可以是多家企業(yè)組成的聯(lián)合體)出資設(shè)立，也可以由政府和社會資本共同出資設(shè)立。但政府在項目公司中的持股比例應(yīng)當(dāng)?shù)陀?0%、且不具有經(jīng)營管理權(quán)。由于PPP項目的期限通常較長，在項目的運營維護過程中存在較大的管理風(fēng)險，PPP項目能否成功實施，與項目能否平穩(wěn)運營并獲得穩(wěn)定社會效益有直接關(guān)系，因此項目公司的良好運作至關(guān)重要。

　　本文擬從法律的角度就PPP項目公司可能面臨的破產(chǎn)或解散風(fēng)險，依據(jù)相關(guān)法律條文進行簡要分析，以供相關(guān)單位借鑒。

　　依《公司法》設(shè)立的PPP項目公司與其他公司有很大不同。業(yè)內(nèi)人士都明知：PPP項目公司兼具行政和民事兩種顯著特點。這在我國公司法律現(xiàn)象中屬于特例。同時，因PPP項目公司肩負(fù)著實現(xiàn)公共利益最大化的使命，所以對其在《公司法》意義上的解散和破產(chǎn)就具有了特殊的現(xiàn)實要求。

　　依據(jù)《中華人民共和國公司法》的相關(guān)規(guī)定，公司解散的原因有：公司章程規(guī)定的營業(yè)期限屆滿或者公司章程規(guī)定的其他解散事由出現(xiàn);股東會或者股東大會決議解散;因公司合并或者分立需要解散;依法被吊銷營業(yè)執(zhí)照、責(zé)令關(guān)閉或者被撤銷。依照《企業(yè)破產(chǎn)法》的相關(guān)規(guī)定，公司破產(chǎn)的原因有：企業(yè)法人(債務(wù)人)不能清償?shù)狡趥鶆?wù)，并且資產(chǎn)不足以清償全部債務(wù)或者明顯缺乏清償能力的，債務(wù)人可以向人民法院提出重整、和解或者破產(chǎn)清算申請。債務(wù)人不能清償?shù)狡趥鶆?wù)，債權(quán)人可以向人民法院提出對債務(wù)人進行重整或者破產(chǎn)清算的申請。企業(yè)法人已解散但未清算或者未清算完畢，資產(chǎn)不足以清償債務(wù)的，依法負(fù)有清算責(zé)任的人應(yīng)當(dāng)向人民法院申請破產(chǎn)清算。

　　結(jié)合PPP項目公司的特點，PPP項目公司是否適用于以上法律法規(guī)所規(guī)范的關(guān)于解散和破產(chǎn)的相關(guān)規(guī)定呢?同時，PPP項目公司出現(xiàn)依法解散或破產(chǎn)的可能性有哪些呢?

　　首先，PPP項目公司可以參照我國《公司法》的相關(guān)規(guī)定依法解散。

　　PPP 項目公司存在全生命周期的問題，所以，項目合同到期，項目公司將項目資產(chǎn)移交政府方，項目公司使命終結(jié)，進而可能出現(xiàn)依法解散。同時，項目在運營過程中如果出現(xiàn)一些特殊事由，導(dǎo)致項目公司無法正常運營，公司目的無法實現(xiàn)，進而導(dǎo)致項目合同目的無法實現(xiàn)，這也可以導(dǎo)致解散項目公司的事件發(fā)生。

　　下面，關(guān)于可能出現(xiàn)的PPP項目公司依法解散的情形具體分析如下：

　　一政府方介入導(dǎo)致項目公司解散：

　　PPP 項目公司的經(jīng)營范圍針對的是PPP項目的建設(shè)、運營及維護，且該內(nèi)容涉及地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)領(lǐng)域，屬于公共利益范疇。為保證公共利益的實現(xiàn)，在 PPP項目合同中會約定政府方對于項目公司的強制介入、接管的權(quán)力，從而保證PPP項目所涉及的公共服務(wù)質(zhì)量不受損害。所以，政府方的強制介入權(quán)是PPP 公司的重要特征之一。

　　(一)項目公司未違約情形下的介入。

　　1.政府方可以介入的情形。

　　為了保證項目公司履行合同不會受到不必要的干預(yù)，只有在特定的情形下，政府方才擁有介入的權(quán)利。常見的情形包括：

　　(1)存在危及人身健康或安全、財產(chǎn)安全或環(huán)境安全的風(fēng)險;

　　(2)介入項目以解除或行使政府的法定責(zé)任;

　　(3)發(fā)生緊急情況，且政府合理認(rèn)為該緊急情況將會導(dǎo)致人員傷亡、嚴(yán)重財產(chǎn)損失或造成環(huán)境污染，并且會影響項目的正常實施。如果發(fā)生上述情形，政府方可以選擇介入項目的實施，但政府方在介入項目之前必須按PPP項目合同中約定的通知程序提前通知項目公司，并且應(yīng)當(dāng)遵守合同中關(guān)于行使介入權(quán)的要求。

　　2.政府方介入的法律后果。

　　在項目公司未違約的情形下，發(fā)生了上述政府方可以介入的情形，政府方如果選擇介入項目，需要按照合同約定提前通知項目公司其介入的計劃以及介入的程度。在政府方介入項目后，仍無法改善上述情形的，則有權(quán)終止項目合同，終止項目，進而解散項目公司。

　　(二)項目公司違約情形下的介入。

　　如果政府方在行使監(jiān)督權(quán)時發(fā)現(xiàn)項目公司違約，政府方認(rèn)為有可能需要介入的，通常應(yīng)在介入前按照PPP項目合同的約定書面通知項目公司并給予其一定期限自行補救;如果項目公司在約定的期限內(nèi)仍無法補救，政府方才有權(quán)行使其介入權(quán)。

　　政府方在項目公司違約情形下介入的，如果仍然無法補救項目公司的違約，政府方仍有權(quán)終止項目合同，終止項目，進而解散項目公司。

　　二社會資本方解散項目公司：

　　PPP項目公司因PPP合同而成立。社會資本方作為合同一方主體，基于合同法的權(quán)利義務(wù)均等原則之規(guī)定，也具有依據(jù)《公司法》解散公司的權(quán)利。比如：如果出現(xiàn)如下情形，社會資本方可以股東名義提出解散項目公司：

　　1.未按合同約定向項目公司付費或提供補助達到一定期限或金額的;

　　2.違反合同約定轉(zhuǎn)讓PPP項目合同項下義務(wù);

　　3.發(fā)生政府方可控的對項目設(shè)施或項目公司股份的征收或征用的(是指因政府方導(dǎo)致的或在政府方控制下的征收或征用，如非因政府方原因且不在政府方控制下的征收征用，則可以視為政治不可抗力);

　　4.發(fā)生政府方可控的法律變更導(dǎo)致PPP項目合同無法繼續(xù)履行的;

　　5.其他違反PPP項目合同項下義務(wù)，并導(dǎo)致項目公司無法履行合同的情形。(例：政府方代表股東與社會資本方股東意見相左，導(dǎo)致項目公司無法產(chǎn)生運營決策，進而影響項目公司的而正常運營。)

　　發(fā)生政府方違約事件，政府方在一定期限內(nèi)未能補救的，項目公司中的社會資本方可以行使管理權(quán)和控股權(quán)。通過公司章程規(guī)定的權(quán)利，要求終止項目合同，進而解散項目公司。

　　其次，項目公司可能面臨破產(chǎn)風(fēng)險。

　　根據(jù)破產(chǎn)法的規(guī)定，項目公司的破產(chǎn)主要是因為資不抵債。PPP公司是否會出現(xiàn)資不抵債的法律后果，這是一個核心問題?，F(xiàn)階段，PPP項目公司的分類主要基于項目類型分為三類，即：因公益項目、經(jīng)營性項目和準(zhǔn)經(jīng)營性項目組建的PPP公司。一般來說，PPP公司的對外債務(wù)主要來源于如下幾方面：①融資貸款②相關(guān)合同(建筑工程、原料采購、委托運營等)。而項目公司的收益來源主要是：①使用者付費②政府付費③可行性缺口補助。其中，公益類項目基本屬于政府購買，經(jīng)營性項目和準(zhǔn)經(jīng)營性項目，除非經(jīng)營性收入可以持平投入成本和合理回報，否則如果出現(xiàn)不足仍需要財政補足。如果財政補貼(以后會變更為以獎代補)不能及時到位，就有可能會出現(xiàn)項目公司的資不抵債現(xiàn)象的發(fā)生，進而導(dǎo)致破產(chǎn)的法律后果的發(fā)生。

　　同時，當(dāng)項目公司以項目收益設(shè)立擔(dān)保時，采用證券、基金等形式從第三方進行融資時，如果出現(xiàn)項目公司解散清算，很可能導(dǎo)致項目公司資產(chǎn)無法清償融資所帶來的債務(wù)，進而導(dǎo)致項目公司破產(chǎn)。

　　通過以上分析，從法律邏輯上講，PPP公司可能會面對解散和破產(chǎn)的問題。但是，實際上PPP項目公司是否一定會出現(xiàn)解散和破產(chǎn)的法律后果呢?從PPP項目公司的本質(zhì)上來說值得討論。筆者認(rèn)為：PPP項目公司的公益性決定了解散和破產(chǎn)的最大受害者是公共利益，正如PPP項目公司成立之初是為了實現(xiàn)公共利益最大化，這個利益原則應(yīng)始終貫穿PPP項目公司全生命周期的始終。如果出現(xiàn)危及社會公共利益，損害社會公共利益的情況發(fā)生時，為了阻止該后果的發(fā)生，PPP項目公司的解散和破產(chǎn)也不失為理性的選擇之一。

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