盤活公益性資產，實現(xiàn)資源性項目的PPP融資（一）

發(fā)布日期：2015-02-25來源：本站編輯：靳明偉

[摘要]

　　在傳統(tǒng)思維中，完全由政府投資的公益性項目產生的城市公益性資產，屬于無償服務型、共享型的“公共產品”，政府對它只投入而無收益，只建設而不經(jīng)營。在市場經(jīng)濟條件下，這一傳統(tǒng)觀念需要轉變，我們應當用市場的眼光重新認識和審視城市公益性資產的盤活經(jīng)營問題，并統(tǒng)籌探索其在城市資源性融資中的巨大作用。

　　一、公益性資產的概念和范圍

　　公益性資產，從目前的理論研究和立法層面來看，還幾乎是一個空白。在一些地方推進行政事業(yè)單位資產管理改革過程中，通常將行政事業(yè)單位的資產界定為“公益性資產”。我們一般認為，城市公益性資產，是由城市政府、經(jīng)濟組織、個人投資形成，或者由自然形成和歷史傳承下來的，由城市政府所有，全體公民共同享用，不以營利為目的而運行的資產。

　　城市公益性資產的本質是國有資產，主要特征包括：所有權歸政府;使用權歸全體公民，管理權歸政府主管部門;不以營利為目的。根據(jù)這個特征，城市公益性資產應當包括以下范圍：(1)城市交通類設施。包括城市道路、橋梁、隧道、軌道、公共交通工具停靠站點等;(2)城市水體類設施。包括城市河道、湖泊、排水排污管網(wǎng)、濕地及其他水體等;(3)城市休閑娛樂類設施。包括開放式的公園、游樂園、廣場等;(4)城市綠化類設施。包括城市樹木、綠地等;(5)城市其他公益性設施。包括公共廁所、防空地下設施、城市空間資源和地下資源、城市無形資產(特許經(jīng)營權)等。

　　上述城市公益性資產大部分都是由政府投資形成的，是客觀存在的有形的國有資產。這部分國有資產以提供公共性服務為主要特征，但并非完全是非經(jīng)營性資產，其附屬的諸如停車場、配套商業(yè)設施等經(jīng)營性資產以及城市空間廣告經(jīng)營權等資源性無形資產，完全可以進行有效運作并發(fā)揮其在城市資源性融資中的作用。只有對構成城市空間和城市功能載體的自然生成的資本(如土地)和人力作用資本(如道路、橋梁等)及其相關的延伸資本(如廣場冠名權等)進行集聚、重組和運營，才能保證此類公益性資產的盤活經(jīng)營，促進城市發(fā)展步入良性循環(huán)軌道。

　　二、 公益性資產的經(jīng)營方式

　　在經(jīng)營城市理念的指導下，要確保城市建設有投入、有收益，進入良性循環(huán)的狀態(tài)，必須運用市場經(jīng)營的手段來運作。目前，從現(xiàn)有的運作實踐來看，城市公益性資產盤活經(jīng)營的思路主要有以下幾個方面：

　　(一)政府管理

　　政府管理方式是城市公益性資產傳統(tǒng)的管理方式，主要是在政府有關主管部門的領導和監(jiān)督下由政府全額或差額撥款，成立資產管理處等專門的機構開展公益性資產的日常經(jīng)營管理活動。

　　這種方式直接表現(xiàn)了公益性資產的非盈利性特征，最大限度的體現(xiàn)了政府提供社會公共產品的服務職能。但是最大的弊端是具有較強的行政事業(yè)性色彩，對財政資金補貼依賴較大，不利于城市公益性資產的市場化運作和可持續(xù)發(fā)展。

　　(二)買斷經(jīng)營

　　買斷經(jīng)營，即地方政府通過招標以租賃或承包的形式，將城市公益性資產交給中標者買斷經(jīng)營。其中，租賃經(jīng)營是指由運營公司作為出租方將經(jīng)營性資產有期限、有條件地交給承租方占有、使用和經(jīng)營，承租方向運營公司交付租金，并依照合同規(guī)定實行自主經(jīng)營。租賃經(jīng)營的優(yōu)點表現(xiàn)在：一方面能夠保證穩(wěn)定的現(xiàn)金流收入，比較有效地實現(xiàn)國有資產經(jīng)營效益;另一方面是能夠減少運營公司資產經(jīng)營壓力，為實施資產的有效管理創(chuàng)造條件。

　　(三)委托經(jīng)營

　　這是城市公益性資產所有權與經(jīng)營權分離程度較小的一種方式，即符合一定條件的企業(yè)接受政府委托，定期由政府支付一定的管理成本，企業(yè)享有或部分享有資產的經(jīng)營權，承擔資產管理責任。這種方式的優(yōu)點是管理責任明確，社會公眾利益能夠得到保障;弊端是管理費用難以界定，經(jīng)營收益由政府統(tǒng)收統(tǒng)支，管理難度大。

　　(四)特許經(jīng)營權授予

　　政府特許經(jīng)營權，是指經(jīng)特定程序而獲得的對優(yōu)先自然資源開發(fā)利用、公共資源配置以及直接管理公共利益的特定行業(yè)的市場準入權，主要包括城市供水、供氣、供熱項目經(jīng)營權;污水、垃圾處理項目經(jīng)營權;城市軌道、公共交通項目經(jīng)營權以及城市公園等公共設施的建設與經(jīng)營權。特許經(jīng)營權授予，即政府將特定城市公益性資產依法通過招標、拍賣、網(wǎng)絡競價等方式，在一定期限內授予經(jīng)營者，由經(jīng)營者向政府支付對價取得特許經(jīng)營管理權的經(jīng)營方式。

　　這種方式適用于商業(yè)開發(fā)潛力相對較大、管理運作較為復雜的大體量公益性資產群的盤活經(jīng)營。

　　(五)現(xiàn)代企業(yè)制度方式

　　現(xiàn)代企業(yè)制度方式，就是由城市公益性資產所有者主導、引入其他投資者，建立起由所有者、董事會和高管人員組成經(jīng)營管理機構的城市資產運營管理公司，通過公司化運作方式，管理城市有形和無形的資產，對城市公益性資產盤活運行策略進行研究部署。

　　這種模式可以通過引入其他投資者，融通社會資金，減輕政府財政資金壓力。與此同時，通過非公有資本的引入將直接提高該類資產整體運營效率，消除其他經(jīng)營方式存在的目標不清、激勵不夠、效率低下等問題。

　　綜合比較上述幾種經(jīng)營方式，前面幾種方式都具有行政色彩濃厚、國有資產易流失、目標資產適用范圍狹窄等問題。只有現(xiàn)代企業(yè)制度方式是在政府的主導下，通過企業(yè)平臺管理來實現(xiàn)“投資多元化、發(fā)展產業(yè)化、運營市場化，服務社會化”的運作，并最終達到城市公益性資產公益性與自我經(jīng)營雙豐收的效果。這種方式以其無法比擬的天生優(yōu)勢占據(jù)城市公益性資產盤活經(jīng)營的主導地位。(未完待續(xù))

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