準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性PPP項(xiàng)目的補(bǔ)償模式

發(fā)布日期：2015-05-11來(lái)源：本站編輯：靳明偉

[摘要]

　　文/劉婷、王守清

　　1. 準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的定義

　　在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，根據(jù)可銷售性(有無(wú)收費(fèi)機(jī)制)和可經(jīng)營(yíng)性(項(xiàng)目全壽命周期內(nèi)經(jīng)營(yíng)收入是否足以覆蓋投資成本)，可以將基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目劃分為非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目和經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。[1]其中，準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目為有收費(fèi)機(jī)制，具有潛在的利潤(rùn)，但由于其建設(shè)和運(yùn)營(yíng)直接關(guān)系公眾切身利益，因而其產(chǎn)出的價(jià)格由代表公眾利益的政府確定，往往無(wú)法收回成本，即具有不夠明顯的經(jīng)濟(jì)效益，市場(chǎng)運(yùn)行的結(jié)果將不可避免地形成資金的缺口，需要政府通過(guò)適當(dāng)政策優(yōu)惠和/或多種形式的補(bǔ)貼予以維持。[2]

　　2. 準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性PPP項(xiàng)目的補(bǔ)償模式

　　準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目市場(chǎng)化運(yùn)作(即PPP)的政府補(bǔ)償模式包括：建設(shè)期補(bǔ)償、運(yùn)營(yíng)期補(bǔ)償、資源補(bǔ)償、以及部分環(huán)節(jié)市場(chǎng)化等。

　　(1) 建設(shè)期補(bǔ)償

　　建設(shè)期補(bǔ)償模式是指將準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施分為兩部分：與以后運(yùn)營(yíng)效率及運(yùn)營(yíng)成本密切相關(guān)的設(shè)施(可稱為經(jīng)營(yíng)性設(shè)施)的投資、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)由PPP項(xiàng)目公司來(lái)投資完成;而其它永久性設(shè)施(可稱為基礎(chǔ)性設(shè)施)則由公共部門投資建設(shè);在項(xiàng)目成長(zhǎng)期，政府將其投資的部分基礎(chǔ)性設(shè)施無(wú)償移交或以象征性價(jià)格租賃給項(xiàng)目公司，為項(xiàng)目公司實(shí)現(xiàn)合理的投資收益提供保障，在項(xiàng)目的成熟期，再通過(guò)調(diào)整政府投資部分資產(chǎn)租金的形式，避免項(xiàng)目公司產(chǎn)生超額利潤(rùn)。建設(shè)期補(bǔ)償模式適用于前期資金要求巨大、中后期經(jīng)濟(jì)強(qiáng)度比較強(qiáng)的項(xiàng)目。[2]

以北京地鐵4號(hào)線為例，項(xiàng)目總投資約153億元，按照2004年的票價(jià)政策，項(xiàng)目30年的運(yùn)營(yíng)收益只能回收約30%的投資，其余107億元投資無(wú)法平衡。項(xiàng)目實(shí)施單位和咨詢顧問(wèn)經(jīng)研究和論證，根據(jù)投資與項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的關(guān)聯(lián)度，創(chuàng)造性地將項(xiàng)目分為AB兩部分，A部分主要為洞體等土建工程(107億元)，由政府投資;B部分為車輛和機(jī)電設(shè)備等與項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)關(guān)聯(lián)度較高的投資(46億元)，引入香港地鐵等社會(huì)資本投資建設(shè)B部分，租賃A部分，并負(fù)責(zé)整體項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)。北京地鐵16號(hào)線則在4號(hào)線模式的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步對(duì)A部分引入保險(xiǎn)資金約120億元股權(quán)投資，加深了市場(chǎng)化程度。[3]

　　(2) 運(yùn)營(yíng)期補(bǔ)償

　　運(yùn)營(yíng)期補(bǔ)償模式是指，基礎(chǔ)設(shè)施由PPP項(xiàng)目公司投資建設(shè);公共部門與PPP公司簽訂協(xié)議，根據(jù)預(yù)測(cè)的需求量和價(jià)格，保障未來(lái)產(chǎn)品或服務(wù)的市場(chǎng)需求，當(dāng)實(shí)際需求量比預(yù)測(cè)量增加或減少的幅度超過(guò)一定比例時(shí)，其超過(guò)部分的損益由政府和項(xiàng)目公司共同承擔(dān);預(yù)測(cè)的產(chǎn)品/服務(wù)的需求量在特許期內(nèi)還可分為若干調(diào)整期。運(yùn)營(yíng)期補(bǔ)償模式中，政府一次性投入少且支出均勻，并且政府和項(xiàng)目公司合理共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和收益，有效降低了項(xiàng)目公司的收益風(fēng)險(xiǎn)同時(shí)避免其獲得超額的壟斷利潤(rùn)。[2]

以污水處理項(xiàng)目為例，省會(huì)等大中城市污水處理費(fèi)多在0.8-1.0元/噸，中小城市約為0.6-0.8元/噸，而污水處理標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到一級(jí)B標(biāo)準(zhǔn)時(shí)投資和運(yùn)行費(fèi)用約為0.7-0.8元/噸，一級(jí)A標(biāo)準(zhǔn)時(shí)增加到1元/噸左右。在此領(lǐng)域通用的模式是通過(guò)市場(chǎng)化方式引入社會(huì)資本負(fù)責(zé)投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，由政府作為購(gòu)買方統(tǒng)一采購(gòu)污水處理服務(wù)，并與投資人結(jié)算。政府根據(jù)運(yùn)營(yíng)成本和合理利潤(rùn)確定購(gòu)買服務(wù)的結(jié)算價(jià)(即“影子價(jià)格”)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)資本的合理收益，影子價(jià)格和實(shí)際征收的污水處理費(fèi)之間的差額，由財(cái)政予以補(bǔ)貼。目前，垃圾處理和污泥處理等項(xiàng)目基本上都是采用這一模式。[3]

　　(3) 資源補(bǔ)償

　　資源補(bǔ)償模式是指將準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性/非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目和與之緊密聯(lián)系的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)捆綁起來(lái)“搭售”，這類捆綁的項(xiàng)目又稱為RCP(Resource Compensate Project)。比如污水處理廠BOT(Build-Operate-Transfer，建設(shè)-經(jīng)營(yíng)-移交)項(xiàng)目捆綁配套管網(wǎng)的投資和運(yùn)營(yíng);又如市政道路和公園等無(wú)收入基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目與周邊關(guān)聯(lián)地塊捆綁開發(fā)，用周邊土地產(chǎn)生的收益來(lái)補(bǔ)貼基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。[3]這一模式的本質(zhì)是把正外部性內(nèi)部化。

　　(4) 部分環(huán)節(jié)市場(chǎng)化

　　基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目可以將投資建設(shè)或運(yùn)行環(huán)節(jié)單獨(dú)實(shí)施市場(chǎng)化，如BT(Build-Transfer，建設(shè)-移交)模式就是針對(duì)投資建設(shè)環(huán)節(jié)的市場(chǎng)化，適用于社會(huì)效益、間接效益突出，而短期內(nèi)直接效益不明顯，長(zhǎng)期直接效益難以預(yù)測(cè)的項(xiàng)目。[2]合肥市巢湖流域鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠DBO(Design-Build-Operate，設(shè)計(jì)-建設(shè)-運(yùn)營(yíng))項(xiàng)目，則是將36個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)小規(guī)模污水處理廠的設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)部分作為一個(gè)項(xiàng)目完成市場(chǎng)化運(yùn)作，引入專業(yè)公司負(fù)責(zé)實(shí)施，投資則由政府另行籌集。[3]

　　3. 準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性PPP項(xiàng)目補(bǔ)償模式中存在的問(wèn)題

　　準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目在享受政府補(bǔ)貼、財(cái)政資金兜底、政策優(yōu)惠的同時(shí)，存在一系列問(wèn)題：政府對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的投資或補(bǔ)貼中缺乏透明性，在經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)立與資源分配的過(guò)程中存在權(quán)力尋租現(xiàn)象，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)方缺乏全面的評(píng)估，無(wú)法達(dá)到合理的運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)，損害公眾利益;對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的定價(jià)和調(diào)價(jià)缺乏明確和透明的機(jī)制和會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，為企業(yè)虛增成本等操作提供了條件;部分城市為了追求發(fā)展速度，過(guò)度負(fù)債，導(dǎo)致了基礎(chǔ)設(shè)施的閑置和浪費(fèi)，并增加了政府的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。[1]

　　為了保障準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目PPP模式的順利實(shí)施，政府部門需要明確一系列規(guī)則與支持條件，包括政府決策方法、招投標(biāo)流程、定價(jià)機(jī)制及相應(yīng)的會(huì)計(jì)準(zhǔn)則、需求預(yù)測(cè)模型以及服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等，以促進(jìn)非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目市場(chǎng)化實(shí)現(xiàn)公益性和盈利性的平衡。[4]

　　參考文獻(xiàn)：

　　[1] 吳文燁.項(xiàng)目區(qū)分理論下基礎(chǔ)設(shè)施投融資方式研究[D].湖南大學(xué),2010

　　[2] 孫本剛.準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目PPP模式研究[D].同濟(jì)大學(xué),2006

　　[3] 城市融資合作聯(lián)盟.非營(yíng)利基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目如何市場(chǎng)化[EB/OL]. http://mp.weixin.qq.com/s?__biz=MzAxMzAxMjY2OA==&mid=204249603&idx=2&sn=c10755bbc8813bb91908862595618aac&scene=2&from=timeline&isappinstalled=0#rd

　　[4] 范恒蔚. PPP模式在準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中的應(yīng)用[J]. 經(jīng)濟(jì)視角,2006,12:45-46.

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