PP項目建設(shè)運營中的六大問題

發(fā)布日期：2015-12-14來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：靳明偉

[摘要]

　　 近兩年的政界和企業(yè)界對PPP的熱情勢不可擋。截止今年上半年，我國采用PPP模式運作的項目累計超過1000個，涉及交通、通信、能源、水資源等領(lǐng)域，總投資超過9000億元。僅以東方園林為例，截止今年上半年，東方園林簽約的PPP項目總額就超過300億元。其中包括50億的武漢市新洲區(qū)新城鎮(zhèn)建設(shè)PPP項目、30億的遼中縣城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP項目和21.75億的北京房山區(qū)琉璃河濕地公園PPP項目等等。東方園林董事長何巧女曾表示：“東方園林在生態(tài)金融方面探索了很久，PPP是目前有效的解決方法。如果目前在中國探討水污染治理和土地污染治理，不探討PPP模式的話基本就是無解。”

　　 即使在政府力推PPP模式、各大環(huán)保企業(yè)爭相簽訂PPP項目的大環(huán)境下，有關(guān)研究還是指出PPP存在落地項目少、叫好不叫座的情況。因此地方政府和企業(yè)能否完全消化，就成為了一大難題。對此，國家發(fā)改委在今年發(fā)布的完成的《關(guān)于環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施項目違約情況的調(diào)研》報告種指出，目前明確以違約形式結(jié)束項目的企業(yè)并不多。環(huán)保企業(yè)在與相關(guān)政府部門多次協(xié)商后，基本能以其它形式完成應(yīng)收賬款或債務(wù)的置換。但是，環(huán)保PPP項目在建設(shè)運營過程中仍存在以下六大問題。

　　 1應(yīng)收賬款延期或不足額支付

　　 具體而言，污水垃圾等市政項目，委托方基本為各地政府公務(wù)事業(yè)局、水務(wù)局、市容市政局等相關(guān)政府部門，而地方政府的支付意愿不高已成常態(tài)，按月足額支付環(huán)境服務(wù)費用的政府部門基本較少。

　　 調(diào)查發(fā)現(xiàn)，由于企業(yè)在談判中相對處于弱勢，即使地方政府存在環(huán)境服務(wù)費用補償不到位、拖欠，即按照合同約定的支付時間(月付或季付)出現(xiàn)未履約的情況，企業(yè)也會以自有資金或自籌流動資金先行墊付相關(guān)運營成本，實質(zhì)上以增加企業(yè)自身財務(wù)成本的方式化解矛盾。

　　 2邊界模糊責任界定

　　 環(huán)保企業(yè)在承接項目前都對特許經(jīng)營權(quán)條款和技術(shù)方案進行反復(fù)論證，對可能發(fā)生的問題做了明確的界定。但是，對于某些不適宜在合同中規(guī)定的情況，還會出現(xiàn)爭議。例如，垃圾焚燒項目已與地方政府簽訂了框架協(xié)議，企業(yè)已開工建設(shè)，在建設(shè)過程或完工后，即使項目通過環(huán)評并符合國家和地方的各項環(huán)保要求，由于周邊居民的反對也只能停工或無法運營。

　　 環(huán)境服務(wù)業(yè)商會指出，對于此類與當?shù)毓姕贤ǖ呢熑危唧w由何方主體承擔，損失由何方賠付，都是懸而未決的難題。此種情況，項目延期后再協(xié)商或無限期停工已成常態(tài)。

　　 3污水處理類項目實際處理量波動大

　　 例如，市政項目中的污水進水量及垃圾日處理量實際值都遠高于合同約定處理量，給項目增加了額外壓力，長期超負荷運作使設(shè)備受損，有些污水處理廠因超過處理能力而被動出現(xiàn)排水不達標的現(xiàn)象。

　　 4特許經(jīng)營合同條款有待完善

　　 有關(guān)人士指出，規(guī)范詳細的合同條款是保障項目運營的關(guān)鍵，項目需要厘清設(shè)計責任和風(fēng)險邊界，如定價成本和服務(wù)價格涵蓋的范圍等。

　　 其中，一類是因早期PPP項目的合同條款并未完全考慮到今后污水管網(wǎng)改造資金或因排放標準提升導(dǎo)致的設(shè)備大規(guī)模升級改造資金的來源問題，易引起雙方糾紛。隨著PPP模式在國內(nèi)的廣泛應(yīng)用，類似狀況正在得到改善。現(xiàn)在某些企業(yè)采用TOT模式經(jīng)營污水處理廠，政府購買管網(wǎng)服務(wù)，并支付污水處理服務(wù)費和排水設(shè)施服務(wù)費，以獲得市政公用設(shè)施的運營維護，就更易于調(diào)動社會資本的積極性。

　　 另一類是企業(yè)的某些特許經(jīng)營項目，進行精細化管理及技術(shù)改造后降低了成本，反而導(dǎo)致政府未來在核定價格時出現(xiàn)了降價，打擊了企業(yè)進行技術(shù)革新的主動性。多數(shù)企業(yè)認為，政府相關(guān)部門應(yīng)在合同文本方面給予規(guī)范支持。

　　 5公共利益與企業(yè)凈利的矛盾

　　 環(huán)境公共服務(wù)的價格調(diào)整機制歷來被社會資本詬病，政府不按照協(xié)議約定時間調(diào)價的現(xiàn)象比較常見。價格調(diào)整機制如何與物價指數(shù)、通貨膨脹掛鉤，準確反映人力、電力、原材料價格的波動，是公共部門與企業(yè)爭議的焦點之一。

　　 有關(guān)人士分析：“政府作為PPP項目的直接參與方，要遵守民事合同主體上的平等性，按照合同行事。”

　　 6公共部門的管理問題

　　 PPP項目的前期準備階段，談判過程中要就項目可行性、收益、來源保障等開展調(diào)研和評估，雙方準備和決策過程較長。期間政府主管部門負責PPP項目決策層領(lǐng)導(dǎo)的變化影響較大，而私營部門運營管理人員的變動基本無影響。

　　 基于上述情況，就這類公益項目本身的運作目的來看，應(yīng)該公共的歸公共，市場的歸市場。當前決策層大力推廣PPP，不能把其單純作為一項融資工具和穩(wěn)增長工具，而是要寄希望于它能撬起一場公共服務(wù)變革。各級政府唯有摒棄認識偏誤，激發(fā)起社會資本的參與熱情，才能推出真正適銷對路的PPP，這才是解決PPP模式的根本之道。

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