PPP模式下的產(chǎn)業(yè)投資基金

發(fā)布日期：2015-12-14來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：靳明偉

[摘要]

　　一產(chǎn)業(yè)投資基金概述1、產(chǎn)業(yè)投資基金的定義

　　根據(jù)原國家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)2006年制定的《產(chǎn)業(yè)投資基金管理暫行辦法》，產(chǎn)業(yè)投資基金(或簡稱產(chǎn)業(yè)基金)，是指一種對未上市企業(yè)進(jìn)行股權(quán)投資和提供經(jīng)營管理服務(wù)的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的集合投資制度，即通過向多數(shù)投資者發(fā)行基金份額設(shè)立基金公司，由基金公司自任基金管理人或另行委托基金管理人管理基金資產(chǎn)，委托基金托管人托管基金資產(chǎn)，從事創(chuàng)業(yè)投資、企業(yè)重組投資和基礎(chǔ)設(shè)施投資等實(shí)業(yè)投資。按投資領(lǐng)域的不同，產(chǎn)業(yè)投資基金可分為創(chuàng)業(yè)投資基金、企業(yè)重組投資基金、基礎(chǔ)設(shè)施投資基金等類別。

　　隨著2006年《中華人民共和國合伙企業(yè)法》、2014年《私募投資基金監(jiān)督管理暫行辦法》等法律法規(guī)的出臺(tái)，產(chǎn)業(yè)投資基金的組織形式向著多樣化的方向發(fā)展。

　　2、產(chǎn)業(yè)投資基金的組織形式

　　根據(jù)產(chǎn)業(yè)投資基金的法律實(shí)體的不同，產(chǎn)業(yè)投資基金的組織形式可分為公司型、契約型和有限合伙型。

　　(1)公司型

　　公司型產(chǎn)業(yè)投資基金是依據(jù)公司法成立的法人實(shí)體，通過募集股份將集中起來的資金進(jìn)行投資。公司型基金有著與一般公司相類似的治理結(jié)構(gòu)，基金很大一部分決策權(quán)掌握在投資人組成的董事會(huì)，投資人的知情權(quán)和參與權(quán)較大。公司型產(chǎn)業(yè)基金的結(jié)構(gòu)在資本運(yùn)作及項(xiàng)目選擇上受到的限制較少，具有較大的靈活性。在基金管理人選擇上，既可以由基金公司自行管理，也可以委托其他機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理。

　　公司型基金比較容易被投資人接受，但也存在雙重征稅、基金運(yùn)營的重大事項(xiàng)決策效率不高的缺點(diǎn)。公司型產(chǎn)業(yè)投資基金由于是公司法人，在融資方式更為豐富，例如可以發(fā)行公司債。

　　(2)契約型

　　契約型產(chǎn)業(yè)投資基金一般采用資管計(jì)劃、信托和私募基金的形式，投資者作為信托、資管等契約的當(dāng)事人和產(chǎn)業(yè)投資基金的受益者，一般不參與管理決策。契約型產(chǎn)業(yè)投資基金不是法人，必須委托基金管理公司管理運(yùn)作基金資產(chǎn)，所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，有利于產(chǎn)業(yè)投資基金進(jìn)行長期穩(wěn)定的運(yùn)作。但契約型基金是一種資金的集合，不具有法人地位，在投資未上市企業(yè)的股權(quán)時(shí)，無法直接作為股東進(jìn)行工商登記的，一般只能以基金管理人的名義認(rèn)購項(xiàng)目公司股份。

　　(3)有限合伙型

　　有限合伙型產(chǎn)業(yè)基金由普通合伙人(GeneralPartner，GP)和有限合伙人(LimitedPartner，LP)組成。普通合伙人通常是資深的基金管理人或運(yùn)營管理人，負(fù)責(zé)有限合伙基金的投資，一般在有限合伙基金的資本中占有很小的份額。而有限合伙人主要是機(jī)構(gòu)投資者，他們是投資基金的主要提供者，有限合伙基金一般都有固定的存續(xù)期，也可以根據(jù)條款延長存續(xù)期。通常情況下，有限合伙人實(shí)際上放棄了對有限合伙基金的控制權(quán)，只保留一定的監(jiān)督權(quán)，將基金的運(yùn)營交給普通合伙人負(fù)責(zé)。

　　二政府緣何牽手產(chǎn)業(yè)投資基金

　　1、政府資源緊張倒逼牽手產(chǎn)業(yè)投資基金

　　1994年分稅制改革重新劃分了中央和地方的財(cái)政收支，此后地方政府的財(cái)政收入占全國財(cái)政收入的比重一直維持在50%左右，但是財(cái)政支出占全國財(cái)政支出的70%以上，根據(jù)舊的預(yù)算法，地方政府缺乏直接負(fù)債融資的法理基礎(chǔ)，為了解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展和融資約束之間的矛盾，地方融資平臺(tái)公司逐漸興起，成為地方政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)領(lǐng)域融資的重要途徑。

　　為加強(qiáng)對地方政府融資平臺(tái)公司及其債務(wù)的規(guī)范管理，中央自2010年起發(fā)布了一系列文件加強(qiáng)對地方融資平臺(tái)的監(jiān)管，尤其是新預(yù)算法和43號(hào)文的出臺(tái)，使得地方政府的傳統(tǒng)融資渠道(貸款、信托和債券)融資全面受限。

　　根據(jù)43號(hào)文的規(guī)定，地方政府規(guī)范的舉債融資機(jī)制僅限于：政府舉債(一般債券和專項(xiàng)債券)、PPP和規(guī)范的或有債務(wù)。

　　但是地方政府在經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面的責(zé)任并沒有因?yàn)樵衅脚_(tái)融資渠道受限而得到減輕，隨著經(jīng)濟(jì)下行壓力的加大，地方政府迫切需要通過投資來拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)，而在實(shí)業(yè)產(chǎn)能過剩和房地產(chǎn)增速下滑的背景下，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的建設(shè)成為拉動(dòng)投資乃至穩(wěn)增長的關(guān)鍵。

　　為了實(shí)現(xiàn)在43號(hào)文的框架內(nèi)籌集用于基建投資的資金，地方政府一方面可以通過發(fā)行地方債來融資，另一方面也可以引入社會(huì)資本在PPP的框架下進(jìn)行，產(chǎn)業(yè)投資基金由于其靈活的形式和匯集資本的功能，成為地方政府基建融資的新選擇。

　　2、產(chǎn)業(yè)投資基金能解決政府什么問題?

　　產(chǎn)業(yè)投資基金本質(zhì)上是一種融資媒介，政府通過成立基金，吸引社會(huì)資本以股權(quán)形式介入項(xiàng)目公司，參與基建類項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營，可以解決地方政府三個(gè)問題：

　　(1)解決新建項(xiàng)目融資問題

　　對于新建類項(xiàng)目，政府可以發(fā)起母基金，吸引銀行、保險(xiǎn)等金融機(jī)構(gòu)和實(shí)業(yè)資本提供項(xiàng)目建設(shè)所需要的資金，解決當(dāng)前建設(shè)資金不足的問題。

　　(2)解決存量項(xiàng)目債務(wù)問題

　　對于存量的項(xiàng)目，可以通過TOT、ROT等方式，由產(chǎn)業(yè)投資基金設(shè)立的項(xiàng)目公司接手具體項(xiàng)目運(yùn)營。尤其是對于已到回購期的BT類項(xiàng)目，原先政府的付費(fèi)期是三到五年，產(chǎn)業(yè)基金介入項(xiàng)目后，政府通過授予特許經(jīng)營權(quán)，政府的補(bǔ)貼或支付期限可以延長到十年甚至更長，大大減輕地方政府的短期償債壓力。

　　(3)解決城投公司資產(chǎn)負(fù)債約束問題

　　過去絕大多數(shù)基建類項(xiàng)目都由地方城投公司負(fù)責(zé)融資、建設(shè)和運(yùn)營，城投公司直接融資會(huì)造成資產(chǎn)負(fù)債表膨脹，提高城投公司的資產(chǎn)負(fù)債率，從而影響企業(yè)的銀行貸款和債券發(fā)行。城投公司通過發(fā)起設(shè)立產(chǎn)業(yè)投資基金，以基金的形式籌集資金，可以實(shí)現(xiàn)表外化的融資，降低城投公司的資產(chǎn)負(fù)債率。

　　在傳統(tǒng)的平臺(tái)投融資模式下，地方政府以自身信用為平臺(tái)公司的投融資項(xiàng)目承擔(dān)隱性擔(dān)保。而在產(chǎn)業(yè)投資基金模式下，地方財(cái)政以較小比例的股權(quán)加入投融資項(xiàng)目，對項(xiàng)目特許經(jīng)營和收取附帶權(quán)益，有助于解決地方基建融資問題，提高財(cái)政資金的使用效益。

　　3、當(dāng)產(chǎn)業(yè)投資基金遇上PPP

　　自十八屆三中全會(huì)提出“允許社會(huì)資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營”之后，中央各部委出臺(tái)了一系列文件鼓勵(lì)推廣政府和社會(huì)資本合作模式(PPP)。在PPP模式下，政府通過特許經(jīng)營權(quán)、合理定價(jià)、財(cái)政補(bǔ)貼等事先公開的收益約定規(guī)則，使投資者有長期穩(wěn)定收益。

　　投資者按照市場化原則出資，按約定規(guī)則獨(dú)自或與政府共同成立特別目的公司建設(shè)和運(yùn)營合作項(xiàng)目。投資者或特別目的公司可以通過銀行貸款、企業(yè)債、項(xiàng)目收益?zhèn)①Y產(chǎn)證券化等市場化方式舉債并承擔(dān)償債責(zé)任。政府對投資者或特別目的公司按約定規(guī)則依法承擔(dān)特許經(jīng)營權(quán)、合理定價(jià)、財(cái)政補(bǔ)貼等相關(guān)責(zé)任，不承擔(dān)投資者或特別目的公司的償債責(zé)任。

　　在實(shí)踐中，很多省市以地方財(cái)政投入啟動(dòng)資金，引入金融資本成立產(chǎn)業(yè)投資基金。具體操作形式是由金融機(jī)構(gòu)與省級(jí)地方政府共同合作設(shè)立母基金，再和地方企業(yè)(很多情況下是原融資平臺(tái))合資成立項(xiàng)目公司或子基金，負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資。金融機(jī)構(gòu)一般采用分期募集資金或者用理財(cái)資金對接的形式作為基金的有限合伙方的出資。子基金或項(xiàng)目公司作為種子項(xiàng)目投資運(yùn)作主體，對城市發(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行市場化運(yùn)作，自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，自負(fù)盈虧。

　　PPP模式下的產(chǎn)業(yè)投資基金，一般通過股權(quán)投資于地方政府納入到PPP框架下的項(xiàng)目公司，由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)具體基建項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建造、運(yùn)營，政府授予項(xiàng)目公司一定期限的特許權(quán)經(jīng)營期。

　　地方的實(shí)踐得到了中央政府的認(rèn)可和鼓勵(lì)，2015年5月19日，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部、發(fā)展改革委、人民銀行《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見》的通知(國辦發(fā)〔2015〕42號(hào))，特別指出中央財(cái)政出資引導(dǎo)設(shè)立中國政府和社會(huì)資本合作融資支持基金，作為社會(huì)資本方參與項(xiàng)目，提高項(xiàng)目融資的可獲得性。鼓勵(lì)地方政府在承擔(dān)有限損失的前提下，與具有投資管理經(jīng)驗(yàn)的金融機(jī)構(gòu)共同發(fā)起設(shè)立基金，并通過引入結(jié)構(gòu)化設(shè)計(jì)，吸引更多社會(huì)資本參與。

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