PPP熱的冷思考

發(fā)布日期：2015-01-14來(lái)源：編輯：宋珍珍

[摘要]

　　上海市發(fā)展改革研究院金融研究所所長(zhǎng)、博士 任新建

　　PPP 模式，英文全稱PublicPrivatePartnership，國(guó)外稱之為公私合作或公私合營(yíng)，中國(guó)規(guī)范說(shuō)法是政府和社會(huì)資本合作，這個(gè)曾一度沉寂的事物，因最近國(guó)務(wù)院、財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委連續(xù)發(fā)布一系列通知、意見(jiàn)、辦法、指南等政策文件力推，而重新變得大熱起來(lái)。一個(gè)佐證就是，筆者最近在網(wǎng)上書(shū)店想購(gòu)幾本PPP的書(shū)，竟然全部脫銷。

　　PPP如此之熱，和政府加快財(cái)政體制改革不無(wú)關(guān)系。原有的地方政府通過(guò)融資平臺(tái)搞建設(shè)的運(yùn)作模式，走到了盡頭。規(guī)范化的政府舉債模式代替了風(fēng)險(xiǎn)敞口巨大的隱性負(fù)債，市場(chǎng)化的融資手段代替了行政性的政府補(bǔ)貼，法制化的融資機(jī)制代替了指令性的項(xiàng)目審批?？梢哉f(shuō)，PPP可能成為加快政府轉(zhuǎn)型、提高政府服務(wù)效率、增強(qiáng)社會(huì)投資活力的關(guān)鍵一招。但要順利打開(kāi)PPP這個(gè)結(jié)構(gòu)復(fù)雜的罐頭，并不是件容易的事。我們不僅需要真正弄清PPP背后隱含的運(yùn)作理念、運(yùn)作機(jī)制、運(yùn)作規(guī)則，還要推動(dòng)政府融資模式、融資渠道、運(yùn)營(yíng)流程等作出重大調(diào)整甚至根本變革。

　　首先，對(duì)PPP要有恰當(dāng)認(rèn)識(shí)。

　　一是不能把PPP當(dāng)成包治百病的良藥。PPP模式如此眾多，有專家統(tǒng)計(jì)，目前PPP模式中字母組合可以排出二十多種。理論上講，PPP模式可以適用于絕大多數(shù)公益性事業(yè)投資，如市政交通設(shè)施、港口、碼頭、水務(wù)、能源、公共交通、醫(yī)院、養(yǎng)老院、垃圾處理等等。但這并不意味著PPP可以適用于所有社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域，更不能把PPP當(dāng)成包治百病的良藥。事實(shí)上，由于PPP模式多樣，前端設(shè)計(jì)難度大，需要協(xié)調(diào)的部門多，操作起來(lái)復(fù)雜，導(dǎo)致實(shí)際推行并非那么容易。從國(guó)內(nèi)外實(shí)踐看，也有不少國(guó)家PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)失敗的案例，如英法海峽隧道、墨西哥收費(fèi)公路工程及菲律賓電力供應(yīng)等項(xiàng)目，都因各種原因而最終失敗。這些原因包括方案設(shè)計(jì)不完善、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制不合理、實(shí)際運(yùn)作達(dá)不到預(yù)期、供求關(guān)系出現(xiàn)重大變化、排他性條件喪失等。從我國(guó)地方政府看，有必要弄清哪些公益性事業(yè)項(xiàng)目適用PPP模式，適用PPP中的哪種，從哪些項(xiàng)目入手比較容易，必要時(shí)可以列個(gè)清單，作為政府操作的依據(jù)，也可以作為鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入的依據(jù)。

　　二是不能把PPP當(dāng)做政府融資的主要甚至唯一渠道。PPP的重要意義自不必多講，如提高政府投資效率、改善負(fù)債結(jié)構(gòu)、提高公共服務(wù)質(zhì)量、發(fā)展混合所有制等，可以羅列一大堆好處。但PPP是否可以作為未來(lái)政府基礎(chǔ)設(shè)施融資的主要手段?事實(shí)上，即使在PPP做得最好的加拿大、英國(guó)等國(guó)家，這種模式也始終不是基礎(chǔ)設(shè)施融資的主要手段，而是作為補(bǔ)充手段存在。2011 年，英國(guó)公共部門基礎(chǔ)設(shè)施投資中PPP占比僅為15%，德國(guó)、意大利、西班牙、挪威等歐洲國(guó)家在3%~5%，奧地利、匈牙利、瑞典、瑞士等國(guó)甚至為零。在西方國(guó)家，發(fā)行市政債券等同樣也是公益性項(xiàng)目融資的重要渠道。在我國(guó)，地方政府的財(cái)力來(lái)源更是多種多樣，如土地出讓收入、地方政府債券、國(guó)資證券化或轉(zhuǎn)讓盤活等。對(duì)于某些純公益性項(xiàng)目，實(shí)行代建制也可以看做是一種融資渠道。

　　三是不能把PPP當(dāng)做政府推卸責(zé)任的手段。成功的PPP項(xiàng)目運(yùn)作，離不開(kāi)政府和社會(huì)資本的長(zhǎng)期良好合作，包括責(zé)任分擔(dān)、收益分享、風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)偟?。政府不能把PPP項(xiàng)目的責(zé)任完全推給企業(yè)，也不能因推行PPP而推卸掉提供公共服務(wù)的責(zé)任，更不能逃避對(duì)于項(xiàng)目的財(cái)政支付或補(bǔ)貼責(zé)任，反而要增強(qiáng)對(duì)于項(xiàng)目和服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)管責(zé)任，加強(qiáng)契約、法制、信用、公平建設(shè)，不斷提高公共服務(wù)水平。

　　四是不能把PPP當(dāng)做另一種形式的利益輸送。原來(lái)政府通過(guò)投融資平臺(tái)進(jìn)行融資，是以政府信用做背書(shū)。不少融資平臺(tái)的投資資金來(lái)自政府建設(shè)財(cái)力一塊，部分運(yùn)營(yíng)虧損由政府財(cái)政每年補(bǔ)貼，形成和政府的利益關(guān)聯(lián)。PPP模式將推動(dòng)投融資平臺(tái)和政府徹底脫鉤，成為完全市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)、自負(fù)盈虧的主體，政府不再以自身信用為其背書(shū)。政府將主要通過(guò)公開(kāi)市場(chǎng)招標(biāo)或競(jìng)爭(zhēng)性談判等形式，選擇合適的社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)，不能再通過(guò)指定建設(shè)運(yùn)營(yíng)主體的方式來(lái)實(shí)施PPP，更不能搞暗箱操作。

　　其次，要推動(dòng)政府加快變革。

　　一要加快轉(zhuǎn)變政府融資理念。PPP不僅是一種融資手段，更重要的是一種理念和思路的轉(zhuǎn)變。通過(guò)推行PPP模式，地方政府管理理念要加快創(chuàng)新，進(jìn)一步厘清政府和市場(chǎng)、政府和企業(yè)的關(guān)系，將政府工作重心從具體的項(xiàng)目運(yùn)作，轉(zhuǎn)到強(qiáng)調(diào)規(guī)則程序制定、事中事后監(jiān)管、法制信用環(huán)境營(yíng)造等方面上來(lái)。要加強(qiáng)契約精神的培育，在推行PPP中按照契約精神、制度規(guī)則辦事，改變過(guò)去主要靠領(lǐng)導(dǎo)批示、紅頭文件推動(dòng)工作的做法，加強(qiáng)政府自身信用建設(shè)，明確雙方權(quán)利義務(wù)，給市場(chǎng)主體穩(wěn)定預(yù)期，給企業(yè)合理的、明確的、穩(wěn)定的利潤(rùn)空間。

　　二要加快轉(zhuǎn)變政府投資機(jī)制。PPP模式下，原有的地方政府投資審批流程亟待調(diào)整。政府從經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)民生出發(fā)形成重大項(xiàng)目建設(shè)清單，然后委托第三方對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行可研分析，并提出融資方案建議，適用于PPP模式融資的，通過(guò)公開(kāi)公平規(guī)范的市場(chǎng)化招標(biāo)、談判，選擇合適的供應(yīng)商，并簽訂PPP協(xié)議。政府不再直接把資金撥給企業(yè)，而是通過(guò)和社會(huì)主體簽訂市場(chǎng)化契約，按約定付費(fèi)。政府的財(cái)政資金運(yùn)作方式更加規(guī)范透明，財(cái)力一次性支出壓力變小，規(guī)范的長(zhǎng)期付費(fèi)機(jī)制將逐步形成。

　　三要加快轉(zhuǎn)變政府監(jiān)管機(jī)制。PPP的成功運(yùn)作離不開(kāi)良好的監(jiān)管機(jī)制。政府要從公共產(chǎn)品的直接提供者轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)資本的合作者和PPP項(xiàng)目的監(jiān)管者。因此，新的監(jiān)管機(jī)制需要抓緊建立起來(lái)。包括通過(guò)項(xiàng)目準(zhǔn)入監(jiān)管來(lái)擬定高質(zhì)量的方案、選擇合格的供應(yīng)商，通過(guò)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)監(jiān)管來(lái)確保PPP項(xiàng)目的順利實(shí)施，確保雙方按契約辦事，提高項(xiàng)目的運(yùn)作效率。特別要提出的是，要加強(qiáng)對(duì)公權(quán)力的制約，堅(jiān)決防止因PPP項(xiàng)目運(yùn)作得好就眼紅、擅改規(guī)則和政策的做法。

　　四要加快轉(zhuǎn)變風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制。PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)包括政策風(fēng)險(xiǎn)、匯率風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、營(yíng)運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)等。PPP風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)根據(jù)各自能力進(jìn)行分?jǐn)?，如?xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)可由社會(huì)主體承擔(dān)，法律、政策調(diào)整風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)，不可抗力風(fēng)險(xiǎn)由雙方共同承擔(dān)，或者通過(guò)第三方保險(xiǎn)機(jī)制來(lái)承擔(dān)。政府也可通過(guò)有效的政策設(shè)計(jì)幫助社會(huì)主體分散風(fēng)險(xiǎn)，但要盡量保證政策的市場(chǎng)公平性，防止企業(yè)利用政策謀取不正當(dāng)利益。

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