巨大商機(jī)暗含小陷阱 PPP模式也會(huì)“水土不服”

發(fā)布日期：2015-03-31來源：上海證券報(bào)編輯：宋珍珍

[摘要]

　　多重信號(hào)顯示，PPP全面替代地方政府融資平臺(tái)正成為政府主導(dǎo)的公共項(xiàng)目進(jìn)行政府融資的法定模式。只是我國的PPP模式與國際公認(rèn)的模式在定義上就有不同，蘊(yùn)含了很大的矛盾。從國際經(jīng)驗(yàn)看，PPP模式有一定的適用范圍，而建立和完善相關(guān)法律制度的要求極為迫切。

地方融資平臺(tái)是我國地方政府過去幾年最主要的融資手段，但自2012年下半年開始，地方融資平臺(tái)融資受到日益嚴(yán)格的限制。2014年中下旬相繼出臺(tái)的新 預(yù)算法及地方政府債務(wù)管理意見則終止了地方融資平臺(tái)的政府融資功能，PPP模式隨之成為政府籌集建設(shè)資金的最主要手段。

隨著《國 務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》、《國家發(fā)改委關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》及財(cái)政部《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)》的出 臺(tái)，PPP全面替代地方政府融資平臺(tái)成了政府主導(dǎo)的公共項(xiàng)目進(jìn)行政府融資的法定模式。有多重信號(hào)顯示，它未來甚至?xí)贿\(yùn)用到完全沒有收益的非經(jīng)營性公共項(xiàng) 目建設(shè)中代替一般政府債券的發(fā)行或作為一般政府債券發(fā)行所籌資金的使用主體。

PPP(Public-Private- Partnership)也稱3P模式，即起源于西方國家的一種公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目公私作模式。從定義看，特指公共部門與私營部門之間，而不是別的什么部門 之間的合作安排。采用PPP模式的目的，在于借用私人部門的力量幫助政府等公共部門克服建設(shè)資金短缺的瓶頸，從而更有效地履行其公共物品和服務(wù)提供的職 能，同時(shí)發(fā)揮民營部門的管理與技術(shù)優(yōu)勢(shì),提高公共項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營效率。

而按國家發(fā)改委的定義，PPP模式指政府為增強(qiáng)公共產(chǎn)品 和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會(huì)資本建立的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及長(zhǎng)期合作關(guān)系。PPP項(xiàng)目分為經(jīng)營性、準(zhǔn) 經(jīng)營項(xiàng)目和非經(jīng)營性三種類型。其中經(jīng)營性項(xiàng)目由使用者付費(fèi);使用者付費(fèi)不足以覆蓋項(xiàng)目公司的投資運(yùn)營成本的準(zhǔn)經(jīng)營項(xiàng)目，由政府給予一定的補(bǔ)貼;完全沒有收 益的非經(jīng)營性項(xiàng)目則由政府購買。

PPP模式定義出現(xiàn)如此變化的背景，是我國政府推出PPP的主要目的是解決政府建設(shè)資金短缺問 題。但由于公共建設(shè)項(xiàng)目的公益性和微利性甚至無利性，使政府當(dāng)局認(rèn)為如把政府的合作對(duì)象僅限定于“私人資本”或“私人部門”，則恐怕很多“私人資本”或 “私人部門”不肯參與。將PPP模式的“私人部門”改為“社會(huì)資本”，實(shí)際上意味著政府不僅希望和私人資本或私人部門合作，而且也希望同時(shí)能與國有資本及 其他資本合作。這定義的微調(diào)，筆者以為蘊(yùn)含了很大的矛盾，因?yàn)閲匈Y本的非完全市場(chǎng)導(dǎo)向決策機(jī)制與私人資本或私人部門的市場(chǎng)導(dǎo)向決策機(jī)制完全不同，政府與 此兩者合作所遵循的行為規(guī)范及合作建設(shè)運(yùn)營的機(jī)制、質(zhì)量、效率也大相徑庭。

我國借助PPP模式的初衷是解決政府融資難、建設(shè)資金 難的問題，但在政策落實(shí)過程中暴露出希望盡可能多、甚至所有項(xiàng)目建設(shè)資金都從私人企業(yè)獲取的想法。在后續(xù)的關(guān)于PPP的相關(guān)文件中，甚至逐漸把原本在新預(yù) 算法中規(guī)定為通過發(fā)行收益型地方政府債券的項(xiàng)目也納入PPP項(xiàng)目中。很多即將啟動(dòng)的PPP項(xiàng)目都是由國有企業(yè)作為社會(huì)合作方，同時(shí)由國有金融機(jī)構(gòu)提供資金 支持。

顯然，這都是出于融資的目的，因?yàn)閲衅髽I(yè)顯然在項(xiàng)目的運(yùn)營管理效率方面不具有優(yōu)勢(shì)。這將導(dǎo)致PPP模式的推行缺乏可持續(xù) 性，因?yàn)椴⒎撬许?xiàng)目都適合采取PPP模式，即便使用PPP模式的項(xiàng)目，也并非說所有資金都應(yīng)或能從私人企業(yè)獲取。把PPP看成融資工具，同時(shí)內(nèi)存所有 PPP項(xiàng)目資金或者盡可能多地向私人企業(yè)索取的想法必然會(huì)起到嚇阻私人企業(yè)進(jìn)入PPP項(xiàng)目的效果，從而使PPP推行難以為繼。

在推行PPP過程暴露出的另一個(gè)問題，是轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險(xiǎn)。既轉(zhuǎn)嫁已形成的地方政府存量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，又轉(zhuǎn)嫁未來將要承擔(dān)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

在財(cái)政部和國家發(fā)改委政策出臺(tái)后的極短時(shí)間內(nèi)便推出數(shù)億計(jì)的PPP項(xiàng)目，據(jù)媒體對(duì)省級(jí)地方政府工作報(bào)告的不完全統(tǒng)計(jì)，目前已披露的2015年P(guān)PP項(xiàng)目 計(jì)劃投資總額達(dá)11209.8億。顯然，在這么短的時(shí)間內(nèi)根本無法對(duì)相關(guān)項(xiàng)目制訂周密的可行性認(rèn)證和預(yù)決算，更何況項(xiàng)目的認(rèn)證還需要大量目前尚未到位的社 會(huì)合作方一同進(jìn)行。

由于公共產(chǎn)品和服務(wù)項(xiàng)目的建設(shè)資金需求量巨大，為完成PPP項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營和維護(hù)，PPP項(xiàng)目公司成立后通 常需要大量融資。融資形式可包括銀行貸款、發(fā)行債券、發(fā)行資產(chǎn)支持證券、信托借款等，發(fā)展到一定階段，甚至可以到新三板掛牌上市或到A股市場(chǎng)IPO。從運(yùn) 作機(jī)制可以看出，PPP模式下蘊(yùn)藏著巨大的商機(jī)。但是，基于融資和風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁動(dòng)機(jī)推出的PPP模式并不是真正意義上的PPP。

為推動(dòng)貨真價(jià)實(shí)的PPP模式，我們就該盡可能引入私人部門，發(fā)揮私人部門對(duì)于公共項(xiàng)目參與的積極意義，提高公共產(chǎn)品和服務(wù)供給的質(zhì)量和效率。

此外，并非所有的項(xiàng)目都適合采用PPP模式，沒有收益或者收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能覆蓋其成本的項(xiàng)目便不適用。從國際經(jīng)驗(yàn)看，可通過使用者付費(fèi)并收益大致可覆蓋或超越建設(shè)和運(yùn)營成本的項(xiàng)目較適宜PPP模式。

目前我國尚無有關(guān)PPP模式的專門法律，對(duì)于關(guān)系PPP順利運(yùn)作的政府、投資方等相關(guān)權(quán)利主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系、項(xiàng)目的評(píng)估和認(rèn)證、合約的履行和合理變 更、行政審批的程序和效率、政府信用的保證等重大事項(xiàng)都沒有相關(guān)的法律制度予以明確。因此，建立和完善PPP發(fā)展的相關(guān)法律制度的要求極為迫切。

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