產(chǎn)業(yè)新城PPP模式呼之欲出,但是問題也來了

發(fā)布日期：2015-04-09來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：宋珍珍

[摘要]

　　北京榮邦瑞明投資管理有限責(zé)任公司董事長  李偉

轉(zhuǎn)變以房地產(chǎn)為主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化模式，把城市發(fā)展調(diào)整到正常的軌道上來，是新型城鎮(zhèn)化應(yīng)有之義。在這一系列的政策背景下，產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入和城鎮(zhèn)化同步發(fā)展的產(chǎn)業(yè)新城PPP模式呼之欲出。

　　新型城鎮(zhèn)化過程中適宜產(chǎn)業(yè)的導(dǎo)入是重要的，這種重要性怎么說都不過分，尤其對(duì)很多邊遠(yuǎn)的城鎮(zhèn)來說。最近出現(xiàn)了這樣一些新的產(chǎn)業(yè)新城PPP項(xiàng)目，這些項(xiàng)目雖然不在財(cái)政部和國家發(fā)改委的試點(diǎn)范圍之內(nèi)，項(xiàng)目所在區(qū)域也不是國家新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)，但是投資人和政府根據(jù)政企合作(PPP)的精神，本著市場在資源配置中起決定性作用和政府更好地發(fā)揮作用的原則，探索了產(chǎn)業(yè)新城發(fā)展的PPP模式，這些探索是值得關(guān)注和期待的。

　　這些新的PPP項(xiàng)目有五個(gè)特點(diǎn)：一是基礎(chǔ)設(shè)施條件差，由于這樣的項(xiàng)目一般距主城區(qū)相對(duì)比較遠(yuǎn)，缺乏城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施配套，對(duì)外聯(lián)絡(luò)的基礎(chǔ)設(shè)施也不完備;二是產(chǎn)業(yè)空白，需要引進(jìn)戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目拉動(dòng)區(qū)域的發(fā)展;三是金融、人才和原材料等要素市場欠缺;四是消費(fèi)市場在外，不具備消費(fèi)這些產(chǎn)品或服務(wù)的市場條件;五是投入產(chǎn)出平衡機(jī)制復(fù)雜，企業(yè)投入的回收具體體現(xiàn)在三個(gè)方面，投資回收部分依賴于土地出讓收入，部分依賴于稅收增量收入，部分依賴于房地產(chǎn)開發(fā)產(chǎn)生的物業(yè)銷售收入和物業(yè)租賃收入，總體上依賴于城鎮(zhèn)長期持續(xù)的發(fā)展，尤其依賴產(chǎn)業(yè)的充分發(fā)育，產(chǎn)業(yè)稅收是區(qū)域發(fā)展重要的支撐。

　　這類新型PPP項(xiàng)目無論對(duì)企業(yè)還是對(duì)政府來說，都不是什么新生事物，但雙方都擔(dān)心政策的可行性。目前，“市場是法無禁止即可為，政府是法無授權(quán)不可為”的觀點(diǎn)在官員中很有市場，這樣的觀點(diǎn)對(duì)項(xiàng)目影響甚大。有些官員從積極的角度解讀，認(rèn)為政府在憲法授權(quán)的范圍內(nèi)行事，依法依規(guī)推動(dòng)企業(yè)在區(qū)域發(fā)展中主動(dòng)作為，解決老百姓就業(yè)和民生問題，解決區(qū)域長期可持續(xù)發(fā)展問題，讓市場決定配置資源的方向，這是正確的選擇;也有從消極層面解讀的，認(rèn)為既然是政企合作PPP類項(xiàng)目，國家發(fā)改委和財(cái)政部試點(diǎn)中不含有這類項(xiàng)目，就應(yīng)該等待政策的明晰，不應(yīng)該主動(dòng)探索和創(chuàng)新。

　　這種消極想法顯然是有問題的?，F(xiàn)在的狀況是，面對(duì)著需求，企業(yè)有強(qiáng)大的動(dòng)力，愿意創(chuàng)新解決問題，但地方政府以不在目錄為名，以小政策不支持等說法推脫，企業(yè)干著急沒辦法。

　　我們接觸了一些城鎮(zhèn)，正在與城市運(yùn)營商合作，通過PPP模式與政府一起完成新城鎮(zhèn)的建設(shè)。這些城鎮(zhèn)多半是處于偏僻的地區(qū)，按照政府目前的財(cái)力和實(shí)施能力，如果沒有開發(fā)商或產(chǎn)業(yè)新城類投資人看中，這樣的區(qū)域估計(jì)十年八年內(nèi)都沒有發(fā)展的機(jī)會(huì)。

　　當(dāng)?shù)卣桶傩斩枷ＭM(jìn)社會(huì)投資人，老百姓也不愿意錯(cuò)過目前中國發(fā)展的戰(zhàn)略機(jī)遇期。即使百姓、政府和投資人有高度的共識(shí)，但在涉及到投資人的投資回報(bào)問題時(shí)，仍有五花八門的觀點(diǎn)嚴(yán)重制約發(fā)展，尤其這類項(xiàng)目多會(huì)涉及到新增財(cái)政收入使用問題，也就是新增財(cái)政收入中要有一定比例用于支持基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的投資，還有一部分要支持為了拉動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展所必須進(jìn)行的政府扶持性支出，美好的愿望在諸多的問題面前顯得很無能為力。

　　我們認(rèn)為，以PPP模式投資運(yùn)營產(chǎn)業(yè)新城，首先明確投資人的角色定位很重要。在政企雙方定位沒有形成共識(shí)之前，投資人的定位沒有明確，投資人和政府一直在糾纏于很多沒必要的細(xì)節(jié)之中，因此項(xiàng)目談判失敗者有之，雙方戀愛一年半載沒有進(jìn)展的更多，導(dǎo)致整個(gè)社會(huì)交易成本居高不下。

　　我們從公共管理和區(qū)域發(fā)展的角度，定義了投資人的四種角色：一是基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的投資者，二是產(chǎn)業(yè)配套環(huán)境(一般常說的營商環(huán)境)的提供者，三是城市招商服務(wù)的提供者，四是城市基礎(chǔ)設(shè)施和其他公共服務(wù)的運(yùn)營者。

　　其次，界定出產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施概念很重要。在產(chǎn)業(yè)新城PPP模式下，產(chǎn)業(yè)配套環(huán)境或營商環(huán)境提供者角色將越來越重要了，產(chǎn)業(yè)配套環(huán)境提供者的盈利性是一個(gè)值得討論的問題，這有利于地方政府統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。

　　從政府承擔(dān)投資責(zé)任的角度，以政府作為投資責(zé)任主體來為產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施分類，可分為四大類：一是政府全額投資類，這類產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施基本上是沒有現(xiàn)金流，政府應(yīng)該承擔(dān)全部責(zé)任;二是政府投資補(bǔ)貼類，政府應(yīng)該對(duì)這類項(xiàng)目承擔(dān)一部分責(zé)任，在適當(dāng)?shù)难a(bǔ)助下通過市場化的方式可以解決投資問題;三是運(yùn)營補(bǔ)貼類，這類補(bǔ)貼可能在整個(gè)運(yùn)營周期中都需要，也可能在市場發(fā)育不完全時(shí)需要;四是政府融資支持類，包括貸款貼息，給予政策性融資支持等。

　　對(duì)于以上四類產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目的建設(shè)，本質(zhì)上是政府承擔(dān)這些責(zé)任的，但是隨著政府直接投資的限制，這些工作政府難于直接完成，政企合作PPP 方式建設(shè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)或產(chǎn)業(yè)新城逐漸浮出水面。但是由于過去缺乏對(duì)這類問題的一般性研究，整個(gè)社會(huì)缺乏認(rèn)知，因此在制定合同或執(zhí)行合同過程中，總是遇到雙方探討問題不在一個(gè)層面的問題，如同雞對(duì)鴨講，導(dǎo)致投資人和政府合作成本高啟，使得投資人對(duì)政府信用產(chǎn)生了極大的懷疑。

　　再次，新常態(tài)下新共識(shí)也很重要。即使投資人的盈利模式問題得到了解決，投資人的風(fēng)險(xiǎn)還是很大的，投資人仍然需要與政府達(dá)成一些新的共識(shí)，這些共識(shí)要形成可執(zhí)行的法律協(xié)議和政府的政策。

　　一是雙方在城市發(fā)展方向和產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向上一定要有共識(shí)，過去經(jīng)常是換一個(gè)市委書記，城市和產(chǎn)業(yè)就要改變一個(gè)發(fā)展方向，因此這種共識(shí)不是一兩年的共識(shí)，是十年以上的共識(shí)，也就是至少兩屆政府領(lǐng)導(dǎo)都支持的事情企業(yè)才敢進(jìn)來和愿意進(jìn)來投資。

　　二是城市管理上要在多方面有新突破，這些突破不是讓政府違規(guī)，而是要政府把企業(yè)作為真正的合作者，詳細(xì)區(qū)隔什么是行政行為，什么是專業(yè)能力，在專業(yè)能力方面充分尊重專業(yè)公司意見。比如政府在規(guī)劃管理方面與投資人要有新共識(shí)，雖然規(guī)劃的審批是政府的權(quán)限，但是如何才能把一個(gè)區(qū)域發(fā)展起來，什么樣的規(guī)劃更能吸引產(chǎn)業(yè)投資人和人才，這確實(shí)是需要多聽聽投資人的專業(yè)意見，給投資人更多話語權(quán)，而且要進(jìn)入合同和政府的文件，確保共識(shí)變成行動(dòng)。

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