英國(guó)財(cái)政部支招中國(guó)PPP建設(shè)八項(xiàng)建議

發(fā)布日期：2015-05-07來(lái)源：一財(cái)網(wǎng)編輯：宋珍珍

[摘要]

　　在中英經(jīng)濟(jì)財(cái)金對(duì)話(huà)中，中英兩國(guó)在中國(guó)政府與社會(huì)資本合作(PPP)發(fā)展方面有緊密合作。

　　英國(guó)財(cái)政部下專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)PPP機(jī)構(gòu)——基礎(chǔ)設(shè)施局在過(guò)去兩年中同中國(guó)發(fā)改委、財(cái)政部和中國(guó)地方政府的各代表團(tuán)進(jìn)行溝通，并為中方撰寫(xiě)了《如何為中國(guó)PPP發(fā)展創(chuàng)造有利環(huán)境——從國(guó)際視角分析》報(bào)告。來(lái)華同中國(guó)財(cái)政部等部委就上述報(bào)告進(jìn)行溝通的英國(guó)財(cái)政部基礎(chǔ)設(shè)施局項(xiàng)目管控和國(guó)際部門(mén)負(fù)責(zé)人巴陵格(James Ballingall)在接受《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》專(zhuān)訪時(shí)表示，此次英方為中方PPP發(fā)展的框架做出“八項(xiàng)計(jì)劃”建議，并就改革的時(shí)機(jī)和總體考量做出建議。

　　在其中，巴陵格認(rèn)為，中國(guó)PPP初步目標(biāo)是實(shí)施必要改革吸引國(guó)內(nèi)私人融資;進(jìn)一步的改革則考慮將海外投資者吸引到中國(guó)。

　　上述報(bào)告并就設(shè)立中央PPP機(jī)構(gòu)做出建議。巴陵格表示，“我想職責(zé)將在發(fā)改委和財(cái)政部之間(these will be responsibilities I think between both the ministry of treasury and NDRC)，這大概是現(xiàn)在正在發(fā)展的一個(gè)領(lǐng)域。”

　　實(shí)施必要改革吸引國(guó)內(nèi)民間融資

　　為在中國(guó)發(fā)展PPP，英國(guó)財(cái)政部基礎(chǔ)設(shè)施局在報(bào)告中提出“八項(xiàng)計(jì)劃”建議，首先，應(yīng)協(xié)商和制定PPP法規(guī)，同時(shí)完善PPP政策，PPP指引以及PPP合同標(biāo)準(zhǔn)化模板。其次，發(fā)展投資和宣傳規(guī)劃，其中包括：試點(diǎn)項(xiàng)目，項(xiàng)目流水線(xiàn)，以及最終形成可以反應(yīng)PPP政策驅(qū)動(dòng)、行業(yè)重點(diǎn)及優(yōu)選交付模式等的全國(guó)性規(guī)劃。第三，為PPP發(fā)展行政管理方法，為項(xiàng)目籌備發(fā)展項(xiàng)目評(píng)估論證方法，審批和評(píng)價(jià)手段(包括物有所值評(píng)估)，將其置于一個(gè)整體治理框架下。第四，開(kāi)發(fā)一個(gè)整體治理框架，評(píng)估，審批，監(jiān)督，審計(jì)以及保障PPP項(xiàng)目的成功交付。第五，成立中央PPP機(jī)構(gòu)，作為PPP專(zhuān)業(yè)知識(shí)的聚焦點(diǎn)，推動(dòng)PPP項(xiàng)目發(fā)展;在關(guān)鍵政府部門(mén)內(nèi)設(shè)專(zhuān)門(mén)PPP機(jī)構(gòu)，協(xié)助PPP推廣等。第六，通過(guò)方式發(fā)展公共部門(mén)PPP知識(shí)以及政策設(shè)計(jì)專(zhuān)長(zhǎng)。第七，發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施出資、融資選項(xiàng)和風(fēng)險(xiǎn)消減工具，旨在助力私人融資進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施;第八，創(chuàng)造PPP 管理與監(jiān)督工具，旨在：在中央層面收集信息，開(kāi)發(fā)PPP控制細(xì)項(xiàng)并在地方層面為PPP使用提供監(jiān)督和安全保障，這都有助于增加透明度。

　　巴陵格認(rèn)為，這八個(gè)政策支柱的建設(shè)并無(wú)先后順序，如全面建成，則私人領(lǐng)域參與PPP融資的速度會(huì)逐漸加快。

　　與此同時(shí)，上述報(bào)告認(rèn)為，中國(guó)目前已經(jīng)開(kāi)展了數(shù)千個(gè)PPP項(xiàng)目，但其中大多數(shù)都是公共部門(mén)和國(guó)有企業(yè)雙方簽訂。其中一個(gè)原因在于中國(guó)多數(shù)PPP的資金來(lái)自于國(guó)家或者國(guó)有銀行。營(yíng)部門(mén)貸款人要求的利率可能無(wú)法與國(guó)家貸款人提供的利率相抗衡。

　　巴陵格表示，公共部門(mén)和國(guó)有企業(yè)之間簽訂的合同的潛在風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移方式不同于公共部門(mén)和私營(yíng)機(jī)構(gòu)之間簽訂的合同，而且國(guó)際上一般不將公共部門(mén)和國(guó)有企業(yè)之間簽訂的合同視為一個(gè)純粹的PPP，而是一個(gè)過(guò)渡的行為。

　　“PPP在加速融資領(lǐng)域私有化方面有重要角色，不過(guò)中國(guó)現(xiàn)在還在這一旅程的早期行程中，我相信中國(guó)政府會(huì)發(fā)現(xiàn)方式來(lái)鼓勵(lì)中國(guó)私有企業(yè)進(jìn)入PPP領(lǐng)域。”巴陵格表示，PPP項(xiàng)目融資方式或許需要經(jīng)歷多個(gè)中間發(fā)展階段。由最初的國(guó)有銀行融資，發(fā)展為中國(guó)私營(yíng)部門(mén)融資，最終吸收外國(guó)私營(yíng)部門(mén)融資?？紤]到PPP合同形式和程序必須經(jīng)歷的改變，從國(guó)有銀行融資直接轉(zhuǎn)為外國(guó)私營(yíng)部門(mén)的跨度過(guò)大。

　　“我們建議初步目標(biāo)是實(shí)施必要改革吸引國(guó)內(nèi)民間融資，在下一階段專(zhuān)注于吸引國(guó)際融資。這是大部分國(guó)家引入PPP時(shí)采用的發(fā)展過(guò)程。”他表示。

　　不過(guò)，在如何監(jiān)督國(guó)際資本問(wèn)題方面，巴陵格對(duì)《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》記者表示，中英國(guó)情和經(jīng)濟(jì)模式不同：在英國(guó)，基本上對(duì)于外資沒(méi)有太多限制。中國(guó)發(fā)展PPP國(guó)際融資可能會(huì)花點(diǎn)時(shí)間，而且最終是否做出，會(huì)是一個(gè)政治決定，恐怕不是英方能夠建議的范圍。

　　成立中央PPP機(jī)構(gòu)

　　英國(guó)財(cái)政部基礎(chǔ)設(shè)施局在上述報(bào)告中指出，“我們了解到中國(guó)目前正在成立中央PPP機(jī)構(gòu)。”

　　該報(bào)告建議此PPP機(jī)構(gòu)應(yīng)：“在政府中擁有具影響力的位置并具有清晰強(qiáng)健的管理結(jié)構(gòu)，并獲得充足的職權(quán)與職責(zé)，能夠有效監(jiān)管PPP項(xiàng)目，同時(shí)能夠招聘并留用擁有PPP領(lǐng)域商業(yè)經(jīng)驗(yàn)的專(zhuān)家，立足長(zhǎng)期設(shè)立，為PPP項(xiàng)目提供持久的知識(shí)儲(chǔ)備和長(zhǎng)期機(jī)構(gòu)記憶，并是整體制度性管理的組成部分，涉及項(xiàng)目的采購(gòu)、審批、審查以及審計(jì)。”

　　“在英國(guó)，我們隸屬于財(cái)政部。在中國(guó)，在此方面有兩個(gè)主管部門(mén)，財(cái)政部和發(fā)改委。中國(guó)的PPP具體管理方式將同英國(guó)有些許不同，”巴陵格表示，“我想職責(zé)將在發(fā)改委和財(cái)政部之間存在，這大概是現(xiàn)在正在發(fā)展的一個(gè)領(lǐng)域。”

　　與此同時(shí)，在風(fēng)險(xiǎn)控制方面，巴陵格表示，建議在項(xiàng)目的建筑、維護(hù)以及交付方面，令私人領(lǐng)域富有全面責(zé)任，而政府的決策則是在長(zhǎng)期內(nèi)控制法律/制度變更類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)英國(guó)財(cái)政部基礎(chǔ)設(shè)施局負(fù)責(zé)監(jiān)測(cè)項(xiàng)目表現(xiàn)，而獨(dú)立的全國(guó)審計(jì)辦公室則負(fù)責(zé)檢測(cè)PPP項(xiàng)目的融資影響，其中重要的一點(diǎn)是，英國(guó)全國(guó)審計(jì)辦公室僅向英國(guó)議會(huì)匯報(bào)。

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