軌道與都市協(xié)同發(fā)展，不是戀愛，是婚姻

發(fā)布日期：2015-11-20來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：李香玉

[摘要]

　　 隨著中國城市化進(jìn)程的深入，越來越多的城市開始進(jìn)行軌道交通的建設(shè)。然而，許多城市在發(fā)展軌道交通時，僅僅將其當(dāng)成重大的交通基礎(chǔ)設(shè)施，并未充分意識到軌道交通對城市發(fā)展的綜合影響。

　　 例如，欠缺將軌道交通與城市發(fā)展結(jié)合;政府一手包辦，缺乏與市場主體的合作;重建設(shè)、輕運(yùn)營等，都造成了大部分城市未能最大化軌道交通對于提升城市整體競爭力和發(fā)展水平的效果。

　　 同時，未來中國軌道交通建設(shè)任務(wù)艱巨，“十二五”前四年已完成投資8600億元，建成1600公里。2015年作為“十二五”收官之年，預(yù)計要完成投資3000億元，建成400公里。按照2020年軌道交通總里程達(dá)到6000公里計算，“十三五”期間每年要完成500公里建設(shè)。

　　 隨著城市群將成為中國新型城鎮(zhèn)化主導(dǎo)的空間組織模式，市郊鐵路也將逐漸成為中國未來城市軌道交通的重要組成部分。

　　 可以說，軌道交通與都市發(fā)展的關(guān)系不是一場短暫的熱戀，而是一場持久的婚姻。從婚姻的角度，任何決定，都得需要雙方的接受而不是圖一方的痛快。但對于軌道交通和都市發(fā)展雙方來講，要促成這段婚姻還有很長的路要走。

　　 完善軌道交通發(fā)展的制度保障

　　 一場婚姻的維護(hù)少不了以《婚姻法》為核心的制度保障。要讓軌道交通與城市協(xié)同發(fā)展、相輔相成，推進(jìn)軌道與周邊土地綜合開發(fā)，提高軌道運(yùn)營效率亦是如此。然而，中國與軌道交通發(fā)展相關(guān)的一系列法律法規(guī)、體制機(jī)制都還有待完善。

　　 首先，是土地制度。當(dāng)前中國軌道交通用地是劃撥的，而軌道站點周邊的土地則要走招拍掛程序。這為進(jìn)行軌道與周邊土地一體化開發(fā)制造了障礙。軌道與周邊土地一體化開發(fā)首先需要涉及的土地和空間范圍整體的統(tǒng)籌規(guī)劃，這就需要所有相關(guān)土地要么都由一個主體管理(例如，香港地鐵站點加物業(yè)綜合開發(fā)模式中，所有土地都?xì)w港鐵所有)，要么多個土地所有主體能達(dá)成一致(例如，東京的站點與物業(yè)綜合開發(fā)就依賴于其多主體協(xié)商決策的機(jī)制，讓各土地所有者能達(dá)成共識，共同推進(jìn)軌道站點與土地綜合開發(fā))。

　　 但在中國當(dāng)前的制度條件和市場環(huán)境下，一旦招拍掛就無法保證軌道周邊土地的歸屬。這是因為中國大部分房地產(chǎn)開發(fā)商都傾向于搞開發(fā)，賺快錢，對回報周期長，運(yùn)營管理難度大的軌道周邊物業(yè)經(jīng)營興趣不大;同時，中國也缺乏有實力、有經(jīng)驗的物業(yè)運(yùn)營商。

　　 所以，招拍掛的土地制度是當(dāng)前推進(jìn)中國軌道與周邊土地一體化開發(fā)的一大障礙。

　　 其次，是規(guī)劃制度。中國當(dāng)前的規(guī)劃制定是以為政府服務(wù)而發(fā)展起來的，規(guī)劃決策高度集中在政府有關(guān)部門，缺乏對市場需求的真正判斷，也缺乏所有利益相關(guān)方的參與。軌道交通周邊土地的用途是什么?如何確定各地塊的容積率? 相關(guān)的決策通常缺乏透明和公開，也相當(dāng)隨意。

　　 在中國城鎮(zhèn)化進(jìn)一步深入，新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略要求市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用的當(dāng)下，作為配置城市中最稀缺土地資源的重要環(huán)節(jié)，規(guī)劃卻很大程度上仍然沿襲著計劃經(jīng)濟(jì)時代遺留下的制度，極大地阻礙了新型城鎮(zhèn)化的市場化改革進(jìn)程。

　　 反觀軌道與土地一體化開發(fā)較成功的日本，其規(guī)劃制度，包括軌道周邊土地容積率確定，市場都發(fā)揮了決定性的作用。日本東京地鐵建設(shè)過程中，不僅全程都讓軌道周邊土地所有者充分參與規(guī)劃、建設(shè)相關(guān)決策的制定，還給予了一系列的獎勵政策讓開發(fā)商能通過提高軌道站點周邊的公共設(shè)施、服務(wù)來換取容積率的提高。例如，日本東京六本木的法定容積率本來是6，經(jīng)過一系列的容積率獎勵后，其容積率被調(diào)整到高達(dá)15。為了獲得這之間9 的容積率獎勵，開發(fā)商承諾進(jìn)行一系列提高六本木地區(qū)公共福利的建設(shè)，包括減少站點的換乘距離的建設(shè)，改善、擴(kuò)大公共空間和環(huán)境的建設(shè)，城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)等。

　　 日本的規(guī)劃制度之所以能讓市場機(jī)制發(fā)揮作用，其秘訣在于建立一個公開透明的制度，制定明確的規(guī)則，讓政府、企業(yè)和第三方支持機(jī)構(gòu)在這 個框架下通過博弈達(dá)到最優(yōu)的結(jié)果。

　　 反觀中國，規(guī)劃過程中也并非沒有出于市場目的而進(jìn)行容積率的調(diào)整，但更多的是通過臺面之下的運(yùn)作，通過“潛規(guī)則”達(dá)成的，缺乏一個公開透明的機(jī)制。這樣既無法保障相關(guān)規(guī)劃調(diào)整的科學(xué)性、公益性乃至合法性，同時從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看也由于交易風(fēng)險高導(dǎo)致交易成本高、效率低下。與其這樣，不如通過制度設(shè)計創(chuàng)新拿出公開的“明規(guī)則”，將城市規(guī)劃中相關(guān)各方的博弈放到臺面之上，用完善的法律、制度框架保證其學(xué)和合法，同時公開透明的機(jī)制也能提高市場效率，讓各方利益最優(yōu)地達(dá)到平衡。

　　 第三，是投融資制度。首先，近期中國軌道交通建設(shè)任務(wù)艱巨，運(yùn)營水平也偏低，而當(dāng)前中國除了少數(shù)城市有與港鐵進(jìn)行PPP合作建設(shè)運(yùn)營外，大部分的軌道交通建設(shè)運(yùn)營仍然是由地方政府壟斷的。真正開放軌道交通投融資，包括土地、建設(shè)運(yùn)營甚至價格機(jī)制的開放，讓市場化企業(yè)能 真正全權(quán)掌控軌道交通的建設(shè)運(yùn)營，才能有效地吸引社會資本參與軌道交通投融資。這樣一方面能緩解地方政府軌道交通建設(shè)壓力，另一方面市場化企業(yè)在運(yùn)營經(jīng)驗、創(chuàng)新和管理上的優(yōu)勢能促進(jìn)中國軌道交通建設(shè)運(yùn)營質(zhì)量的整體提升。

　　 其次，要在軌道交通領(lǐng)域引入社會資本，需要配套的融資體制的改革。由于中國的金融體制高度向國有企業(yè)傾斜，當(dāng)前交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)各級主體面臨的融資成本有著極大的差別。以鐵總為代表的央企能獲得來自國家開發(fā)銀行等政策性銀行的長期優(yōu)惠貸款，能將融資成本控制在較低的范圍，省級鐵投也通常能獲得較合理的貸款利率。但私人企業(yè)若要融資參與鐵路建設(shè)，其融資成本普遍較高，往往高達(dá)12%以上，而鐵路、軌道交通運(yùn)營的收益往往難以超過12%。這樣鮮明的融資成本的差異也成為社會資本進(jìn)入軌道交通建設(shè)的一大障礙。切實改革金融體制，讓私人企業(yè)能獲得更低的融資成本，才能有效促進(jìn)軌道交通領(lǐng)域社會資本的參與。

　　 最后，是商業(yè)模式制度。交通樞紐往往蘊(yùn)含著極大的商業(yè)價值，中國較早開始進(jìn)行樞紐商業(yè)經(jīng)營機(jī)場的非航運(yùn)收入已經(jīng)超過了航運(yùn)收入。隨著中國高鐵網(wǎng)絡(luò)日漸成型，高鐵已體現(xiàn)出了越來越大的經(jīng)濟(jì)價值。高鐵站點里面越來越多地出現(xiàn)了如星巴克等高端餐飲服務(wù)入駐，城市軌道交通也開始有越來越多的商業(yè)經(jīng)營等嘗試。

　　 軌道交通的經(jīng)濟(jì)價值毋庸置疑，各國軌道站點經(jīng)營也已經(jīng)有了諸多成功的案例可供參考。但在中國當(dāng)前的制度環(huán)境下，除了如站點土地一體化 開發(fā)這樣的收益機(jī)制的建設(shè)外，更重要的往往是利益分配機(jī)制的設(shè)計。以鐵路為例，一個火車站的建設(shè)往往涉及了鐵總、鐵路局、火車站等多個利益主體的參與。但火車站建成后從事商業(yè)經(jīng)營獲得的收益卻往往被火車站占有，這樣投入與收益分配的不對等，無疑會造成參與各方的利益沖突。

　　 同樣，一體化開發(fā)中也存在交通樞紐為周邊土地和房地產(chǎn)帶來經(jīng)濟(jì)利益，卻沒有分配機(jī)制與交通樞紐的建設(shè)運(yùn)營方分享的情況，這也是中國當(dāng) 前推進(jìn)站點土地一體化開發(fā)不力的一大重要因素。

　　 所以，合理的利益分配機(jī)制對軌道交通商業(yè)模式的建立至關(guān)重要。日本筑波快線的建設(shè)中，就采取了鐵路建設(shè)方及沿線土地所有者合資成立公 司，鐵路沿線土地開發(fā)收益各方共享的模式，實現(xiàn)了收益的合理分配，讓各方得以齊心協(xié)力推進(jìn)鐵路及土地一體化開發(fā)，取得了較好的成效。

　　 在當(dāng)前中國的現(xiàn)實下，地方政府對軌道交通客貨運(yùn)有著強(qiáng)烈的需求，而軌道交通建設(shè)運(yùn)營方對軌道周邊土地開發(fā)有著濃厚的興趣，二者如何協(xié)商以得出符合雙方核心訴求的利益分配方式，將是中國軌道交通商業(yè)模式探索的關(guān)鍵。

　　 軌道交通要與城鎮(zhèn)空間充分融合

　　 中國的軌道交通建設(shè)已經(jīng)走過從無到有的第一階段，進(jìn)入需要更精細(xì)化地管理運(yùn)營，更好地與城市發(fā)展相結(jié)合，創(chuàng)造出更大經(jīng)濟(jì)價值的第二階 段。

　　 要走好第二階段的路，首先要解決第一階段的問題。以上四個方面的制度建設(shè)就是解決問題的有效途徑，其成效將決定中國未來軌道交通發(fā)展 的好壞。解決現(xiàn)有的問題并非對過去的否定，而是傳承和優(yōu)化。

　　 在推進(jìn)軌道交通體制機(jī)制改革與發(fā)展的進(jìn)程中，最難的不是打破層級、部門間的利益之爭，不是體制框架的改革，而是思維方式的改變——如何拋棄計劃經(jīng)濟(jì)思維的影響，用市場經(jīng)濟(jì)的思維看待問題、解決問題才是中國當(dāng)前軌道交通面臨的最根本的難題。

　　 要解決這個問題，要首先意識到計劃經(jīng)濟(jì)思維和市場經(jīng)濟(jì)思維最大的不同，那就是對待確定性與不確定性的態(tài)度。計劃經(jīng)濟(jì)追求的是高度的確 定性，試圖將一切都通過計劃確定下來，但這樣的思維是高度理想化和唯心的，追求的是柏拉圖描述的“彼岸”世界，這樣的世界是“完美的，永恒的，和諧的，不變的”——是確定的世界。但這樣的世界在現(xiàn)實中是不存在的。蘇聯(lián)用其短暫的存在向我們證明了這點。蘇聯(lián)經(jīng)濟(jì)學(xué)家盧克夫曾在事后反思：“要把1964年的國民經(jīng)濟(jì)計劃做好，全部蘇聯(lián)人把手上的工作都停下來只做國民經(jīng)濟(jì)規(guī)劃，到1982年才能做完。”

　　 真實的現(xiàn)實世界是“此岸”的世界，是“不完美的，短暫的，不和諧的，多變的”，是高度不確定的世界。而市場經(jīng)濟(jì)思維正是應(yīng)對現(xiàn)實中不確定的世界最需要的。正是因為現(xiàn)實的不完美，才有空間去改進(jìn)，正是現(xiàn)實的多變才帶來了多種的可能性，而正是現(xiàn)實的不確定才有了機(jī)會讓人們?nèi)ッ半U、去創(chuàng)新、去競爭。在不確定性下的競爭和創(chuàng)新正是市場經(jīng)濟(jì)思維的核心。而競爭和創(chuàng)新才是這個時代發(fā)展的源泉。

　　 2006年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎獲得者菲爾普斯用其著作《大繁榮》強(qiáng)調(diào)，一個國家要形成一種擁抱不確定性、鼓勵冒險、鼓勵創(chuàng)新的價值觀，這樣才能提升國家的競爭力，實現(xiàn)可持續(xù)的發(fā)展。而這也正是中國強(qiáng)調(diào)在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中要讓市場發(fā)揮資源配置的決定性作用，要通過大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新實現(xiàn)向創(chuàng)新驅(qū)動的經(jīng)濟(jì)模式的轉(zhuǎn)變的原因。

　　 中國軌道交通的發(fā)展要充分擁抱不確定性，這意味著要分辨哪些是需要確定下來的。上述的四個方面的機(jī)制建設(shè)是確定的，建立健全法律法規(guī)、創(chuàng)造公平公正公開的自由市場環(huán)境是確定的，軌道交通發(fā)展要與城市整體的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和空間布局結(jié)合是確定的。

　　 特別是要加強(qiáng)對于軌道交通與城市產(chǎn)業(yè)布局、中心體系、空間結(jié)構(gòu)的協(xié)同發(fā)展，在以下方面做好工作。

　　 要把多層次的軌道交通系統(tǒng)協(xié)調(diào)好，包括高速鐵路、城際鐵路、市郊鐵路、地鐵、輕軌等等，每個特定的城市都要把它們的功能層級、服務(wù)對 象、銜接方式相對明確地確定下來，讓這些系統(tǒng)能夠給城市提供不同類型的服務(wù)。

　　 同時，要讓軌道交通與城鎮(zhèn)空間充分融合，應(yīng)該盡量實現(xiàn)軌道交通規(guī)劃與城市總體規(guī)劃、土地規(guī)劃的同步編制，采用“多規(guī)合一”的辦法來破 解不同規(guī)劃間的沖突問題，讓軌道交通基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)效應(yīng)能夠與城市發(fā)展服務(wù)需求緊密結(jié)合到一起去。

　　 還有，要在綜合交通的框架下對軌道交通的組織和布局進(jìn)行統(tǒng)籌考慮，加強(qiáng)軌道交通與其他交通方式的組織銜接，做好軌道交通的集疏運(yùn)工作，真正發(fā)揮軌道交通的運(yùn)輸服務(wù)價值。 此外，要注意軌道交通自身的技 術(shù)特點和要求，注重軌道交通的工程可行性，落實軌道交通系統(tǒng)之間的互通互聯(lián)線路，預(yù)留好必備的工務(wù)段和停車場等設(shè)施，讓軌道交通實施起來能夠沒有后顧之憂。

　　 在此基礎(chǔ)上，采用何種投融資模式、商業(yè)模式，乃至土地的規(guī)劃、價格的制定等，都可以留給市場，讓市場機(jī)制發(fā)揮作用，通過競爭和創(chuàng)新來 解決軌道交通發(fā)展中的這些不確定性。

　　 只有在不確定性下堅持走市場經(jīng)濟(jì)的道路，才能解決中國軌道交通建設(shè)第一階段出現(xiàn)的問題，帶來下階段的可持續(xù)的蓬勃發(fā)展，讓軌道交通切 實成為城市資源配置的重要工具，讓軌道交通與城市發(fā)展相互支持、相互促進(jìn)，為中國新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的實現(xiàn)作出重要的貢獻(xiàn)。

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